2024年中华人民共和国防沙治沙法释义最新版本

　　

　　目 录

　　第一章 总 则

　　第二章 防沙治沙规划

　　第三章 土地沙化的预防

　　第四章 沙化土地的治理

　　第五章 保障措施

　　第六章 法律责任

　　第七章 附 则

　　第一章 总则

　　法律“总则”一章的内容，通常是对这部法律的立法宗旨、适用范围、管理体制等重要原则问题作出规定，对其他章节的规定具有概括和指导的作用。本法总则共计9条，除对本法的立法宗旨、适用范围、防沙治沙工作管理体制作了规定外，还对防沙治沙工作的原则、将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划、建立行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制及对防沙治沙工作作出显著成绩的给予奖励、国家支持防沙治沙的科研与技术推广工作及开展防沙治沙知识的宣传教育等作出了规定。

　　第一条 为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。

　　【释义】本条是关于防沙治沙法立法宗旨的规定。

　　一、我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一。土地沙化是我国当前面临的严重的生态环境问题，不仅使我国的生态环境日益恶化，而且吞噬着中华民族的生存空间，给国民经济和社会可持续发展造成了极大危害。虽然经过长期艰苦努力，我们在防沙治沙工作上取得了一定成效，但总的看，是“沙进人退”，治理的力度远远不够，防沙治沙的速度赶不上土地沙化蔓延的速度，局部治理、整体继续恶化的局面没有从根本上得到遏制。我国土地沙化面积平均每年扩大2460平方公里，相当于每年损失一个中等县的土地面积。近两年春季，我国北方地区遭受十几次扬沙、沙尘暴灾害，这种恶劣天气发生的时间之早、频率之多、范围之广、强度之大，为近50年来所罕见。造成我国沙化土地的不断扩大，沙尘暴频繁，有气候等自然原因，但主要是由于人类不合理的活动(一些地方毁林开荒、乱采滥挖、草原过度放牧等)引起的。

　　总结建国以来经济建设经验教训，在森林法、草原法、水土保持法等有关法律和党中央、国务院有关防沙治沙的政策基础上，为有效遏制土地沙化，制定防沙治沙法是必要的，这部法律的制定对维护生态环境，做好防沙治沙工作，实施西部大开发战略，促进我国经济和社会的可持续发展，具有重要意义。

　　二、根据本条规定，防沙治沙法的立法宗旨包括以下几个方面内容：

　　(一)预防土地沙化。土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。预防土地沙化是防沙治沙法的重要内容，防沙治沙法第三章对预防土地沙化的主要措施作了专门规定，这些预防措施主要有：土地沙化的监测、植被的管护、实行控制载畜量与调整牲畜品种及牲畜圈养轮牧制度、开垦耕地与退耕还林还草、开发建设项目环境影响评价等。预防土地沙化是治理沙化土地的基础和前提，预防土地沙化是制定防沙治沙法的首要目的，也是防沙治沙工作遵循的一项重要原则。沙化地区的生态环境十分脆弱，植被一旦遭破坏就很难恢复。因此，防沙治沙工作必须把对现有植被的保护放在优先的位置和首要任务，依法坚决制止盲目开垦、过度放牧、滥砍伐、乱采挖等行为，依法坚决保护好沙化地区的现有植被。

　　(二)治理沙化土地。预防土地沙化和治理沙化土地是防沙治沙法的两个主要内容，防沙治沙法第四章对沙化土地的治理作了专门规定，规定的主要内容有：政府组织有关部门、单位和个人，按照防沙治沙规定，因地制宜种林种草，增加植被;地方政府和有关部门鼓励单位和个人从事公益性治沙活动并对其提供治理地点和无偿技术指导;国家保护营利性治沙活动的单位和个人的合法权益，治理者应当按照防沙治沙规划的治理方案进行治理;使用已经沙化的国有土地的使用权人和农村土地承包经营权人，必须采取措施改善土地质量，地方政府及其有关部门应当对其治沙活动提供技术指导;采取退耕还林还草、植树种草或者封育措施治沙的国有土地使用权人和农村土地承包经营权人，按照国家规定，享受政府提供的政策优惠;对沙化地区的铁路、公路、河流和水渠两侧，城镇、村庄、厂矿和水库周围，实行治理责任制。预防土地沙化与治理沙化土地是本法直接的立法目的。预防为主，防治结合，二者密切联系，相互促进，不可分割。预防土地沙化、保护现有植被是防止沙化土地、治理沙化土地的基础，治理沙化土地是预防土地沙化的保障;为了避免“边治理、边破坏”的现象，必须在治理的同时，加强对治理后形成的植被进行有效地保护，预防土地再次沙化。

　　(三)维护生态安全。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。防沙治沙是保护和建设生态环境的重要方面，只有大力加强预防土地沙化和治理沙化土地工作，才能保护和改善生存条件，维护生态安全。维护生态安全既是防沙治沙法的立法目的，也是防沙治沙工作的一项重要原则。

　　(四)促进我国经济和社会的可持续发展。防沙治沙是一项生态环境建设与经济发展紧密结合的工作。防沙治沙法旨在调动全社会各方面的力量，从我国的国情出发，遵循生态规律和经济规律，紧紧围绕我国防沙治沙面临的突出矛盾和问题，以保护和改善生态环境、提高和改善人民生产生活条件，实现经济和社会的可持续发展为目标，同时依靠科技，以重点防治为突破口，处理好长远与当前、全局与局部的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一。因此，促进我国经济和社会的可持续发展是防沙治沙法的根本目标。

　　三、预防土地沙化和治理沙化土地是防沙治沙的根本措施，维护生态安全则是防沙治沙的基本要求，促进我国经济和社会的可持续发展是防沙治沙的始终目标。上述三个方面紧密联系，构成防沙治沙法的立法宗旨。

　　第二条 在中华人民共和国境内，从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动，必须遵守本法。

　　土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。

　　本法所称土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。

　　本法所称沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。

　　【释义】本条是关于本法调整范围及有关名词定义的规定。

　　一、法律的适用范围，也称法律的效力范围，包括法律的时间效力，即法律从什么时候开始发生效力和什么时候失效;法律的空间效力，即法律适用的地域范围;法律对人、事的效力，即法律对什么人、行为适用。关于防沙治沙法的时间效力问题，本法第四十七条已作规定。本条第一款则对本法适用的地域范围和对人、事的适用范围作出了规定，主要包含两层意思：

　　(一)本法适用的地域范围，是中华人民共和国境内，即陆域范围。它包括在我国主权所及的全部领域内。一般讲，法律的地域效力范围的普遍原则，适用于制定它的机关所管辖的全部领域。防沙治沙法作为全国人大常委会制定、颁布的法律，其效力自然可在我国境内。这里需要指出的是，根据我国香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定，只有列入这两个基本法附件三的全国性法律，才能在这两个特别行政区适用。防沙治沙法没有被列入这两个基本法的附件三中。因此，防沙治沙法不适用我国香港和澳门两个特别行政区。我国沙化土地主要分布在北方13个省区，这些地区是防沙治沙的重点地区。但根据全国沙化土地的普查结果看，在黄淮海平原及长江以南的其他一些沿海、沿河和沿湖地区也分布着零星的沙地。我国沙化土地分布的区域包括除上海外(不包括台、港、澳地区)的30个省、自治区、直辖市的851个县(旗)。因此，防沙治沙工作不仅仅是西部地区的事，而是关系到我国整个生态环境的改善和经济可持续发展的全局性的大事。

　　(二)本法适用的主体范围，包括一切从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动的单位或个人。这里的“单位”，可以是我国的法人和其他组织，也可以是外资企业以及其他组织;“个人”既可以是中国公民个人(包括农牧民、个体承包户)，也可以是外国人。上述主体在我国境内从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动的，不论是营利性治沙活动还是非营利性的公益性治沙活动，都必须遵守防沙治沙法。

　　二、本条第二、三款对涉及本法适用范围的“土地沙化”的含义作了规定。关于土地沙化的定义，学术界有不同的认识和理解。这里介绍几个与“土地沙化”的有关的概念，以便进一步理解“土地沙化”的概念，需要介绍和明确“沙化”、“沙漠化”、“荒漠化”三个不同概念。“沙化”不是指土地沙化而是指土壤沙化，具体地讲是土壤的物质组成中较小的颗粒的减少、有机质的损失、较粗大(沙)物质相对集中的过程;“沙漠化”是一个地理景观变化(环境、植被、水等)的过程，指景观或地理环境向类似沙漠的土地退化过程;“荒漠化”是指因气候和人类活动造成干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化，1994年我国加入《联合国防治荒漠化公约》规定，“荒漠化”包括沙漠化、盐渍化、水土流失、生物多样性退化。本法所称土地沙化的概念本条第三款作了规定，即“本法所称土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。”这一规定进一步明确了本法所称的土地沙化的原因主要是不合理活动所导致的土地沙化。之所以作出这一规定，主要考虑是：土地沙化的不断扩张，有自然原因，但主要是因人类不合理的活动所引起的，这些不合理的活动主要是在农牧交错区盲目开垦(大规模的毁草毁林开荒，破坏植被，造成地下水位下降，使原来的滩地、固定沙丘变成流动沙丘)、过度放牧(据统计，沙化地区草场超载率高达50～120%，有的甚至高达300%) 、滥采滥伐(薪柴需求量巨大，滥采滥伐，造成大量沙生植被破坏，加剧了土地沙化的进程)、滥挖野生中药材等沙生植物(主要是采集固沙作用大、经济价值高的甘草、麻黄、发菜)、水资源开发利用不合理(大水漫灌、河流上中游修建水利工程不合理，造成下游水量减少或断流、过度开采地下水).

　　近百年来人类不合理活动所引起的土地沙化对生态环境破坏是最为严重的，人类的这些不合理活动引起的土地沙化主要分布在农牧交错区，且与农牧民的生产生活紧密相连，如能妥善安排好农牧民的生产生活，土地沙化是可以预见并能控制，也是有能力治理的，建国以来我国的防沙治沙活动实际上也是以治理这些沙化土地为重点的。对因自然原因造成的土地沙化，形成的原生性沙漠和戈壁，目前还难以预防和治理，也没有必要进行治理。外国对原生性沙漠和戈壁也均未进行治理。因此，本法着重规范主要因人类不合理活动所导致的土地沙化的预防和治理活动是符合实际的，对我们坚定防沙治沙信心是十分必要的。

　　三、本条第四款对本法所称沙化土地作了规定，即“本法所称沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。” 本款之所以明确沙化土地的概念，是为了进一步明确治理的范围，使治沙活动建立在切实可行的基础上。根据目前的监测结果，我国已经沙化的土地约为168万平方公里，主要分布在北方的13个省区。其中，难以治理或者不需要治理的戈壁约67万平方公里、原生性沙漠约49万平方公里，戈壁和原生性沙漠约占2/3，即116万平方公里;在当前的技术和经济社会条件下可以治理的约占1/3，即52.9万平方公里，这部分沙化土地主要是因人类不合理活动引起的。还有近90万平方公里的土地具有明显沙化趋势。根据上述统计，可以初步得出目前我国已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地面积约为142万平方公里。这里讲的数字是为了说明和理解沙化土地的概念，仅作为一种参考。我国沙化土地的具体范围，将由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。

　　第三条 防沙治沙工作应当遵循以下原则：

　　(一)统一规划，因地制宜，分步实施，坚持区域防治与重点防治相结合;

　　(二)预防为主，防治结合，综合治理;

　　(三)保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合;

　　(四)遵循生态规律，依靠科技进步;

　　(五)改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合;

　　(六)国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治;

　　(七)保障防沙治沙者的合法权益。

　　【释义】本条是关于防沙治沙工作应当遵循的原则的规定。

　　一、防沙治沙工作应当遵循的原则，是贯穿于整个防沙治沙工作始终并作为防沙治沙工作的指导思想，也是建国以来防沙治沙工作的经验教训的总结;本条规定的防沙治沙工作应当遵循的原则是统一的整体，不能分割、对立。

　　二、根据本条规定，防沙治沙工作应当遵循以下七项原则：

　　(一)统一规划，因地制宜，分步实施，坚持区域防治与重点防治相结合。防沙治沙首先必须有一个积极可行的防沙治沙规划，明确任务，突出重点，分步实施。全国的防沙治沙工作必须实行统一规划，地方的防沙治沙规划要根据全国防沙治沙规划编制。防沙治沙规划的具体实施方案要纳入国民经济和社会发展计划之中，以保证防沙治沙规划的落实，同时国务院和沙区的地方政府还要在本级的财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于本级政府确定的防沙治沙工程。防沙治沙法对科学、可行的编制防沙治沙规划作了具体规定，防沙治沙规划要因地制宜，量力而行，分步实施，分清轻重缓急，先易后难，也要突出重点，对区域社会经济影响大的要进行重点治理。

　　(二)预防为主，防治结合，综合治理。预防为主，实际就是保护优先，通过法律手段将保护现有植被置于优先位置，否则植被一旦被破坏，将很难再恢复。预防为主，保护植被是防沙治沙工作的首要任务。为此，一方面必须坚持制止并依法处理沙区破坏植被的违法行为，另一方面国家也在采取措施让农牧交错区土地沙化严重的农牧民退耕还林还草，通过调整产业结构，保护生态，解决农牧民的生产生活。防治结合，指预防与治理相结合，通过植树种草等治理措施的实施，有助于对土地沙化的预防，对现有植被也是一种保护，预防与治理的目的都是为了搞好生态建设，减少沙化土地的危害。防沙治沙是一项综合性很强的工作，必须要综合治理，采取生物措施、工程措施与农艺措施相结合，林、草、水的措施相结合，各种治理措施科学配置，发挥治理的综合效益。

　　(三)保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合。保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合，就是要处理好生态效益与经济效益的关系。防沙治沙是一项以生态效益为主，生态效益与社会效益、经济效益紧密结合的工作，有了生态效益，就会有经济效益。在保护和恢复植被的基础上，合理利用自然资源，除害兴利，对调动全社会力量共同参与防沙治沙是十分必要的。

　　(四)遵循生态规律，依靠科技进步。人类的盲目开垦、过度放牧、滥采滥挖等不合理活动，就是违背客观规律，不遵循生态规律。土地沙化，实际就是对人类破坏生态环境的一种惩罚，这方面的教训是深刻的。因此，防沙治沙法将遵循生态规律作为一项原则。防沙治沙工作一方面要遵循生态规律，另一方面也要依靠科技进步，进行科学治沙。不能将遵循生态规律与依靠科技进步对立起来，二者是统一的。只有依靠科技进步，才能使治沙更有成效，加快治沙进程。防沙治沙法把依靠科技进步放在突出位置，国家支持防沙治沙的科学研究和技术推广工作，发挥科研部门、机构在防沙治沙工作中的作用，培养防沙治沙专门技术人员，提高防沙治沙的科学技术水平。国家根据防沙治沙的需要，组织设立重点科研项目和示范、推广项目，并对有关防沙治沙方面的科学研究与技术推广给予政策优惠，调动科技人员的积极性。沙区各级政府还要组织开展防沙治沙知识的宣传教育，提高公民防沙治沙的能力。

　　(五)改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合。我国土地沙化地区大多是经济欠发达地区，这些地区的经济活动主要是传统的畜牧业和种植业,生产方式的落后不同程度地存在着对草原草场、森林土地等资源的过牧、过垦问题。因此防沙治沙要将生态环境建设与帮助农牧民脱贫致富结合起来，结合当地经济、社会发展，调整产业结构和改进生产方式，发挥沙区资源优势，落实国家有关防沙治沙资金、税收、技术服务等方面的优惠政策，只有这样才能调动广大农牧民的防沙治沙的积极性，防沙治沙才能有成效。如一些地方集体经济组织将统一治理后的土地搞基本农田(周围建有林带林网)分给农户，农民基本生活有保证并得到一定改善，就不会去盲目开垦破坏植被了。

　　(六)国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治。防沙治沙工作是艰巨的历史性任务，国家各方面支持是必要的，但同时国家支持应当与沙区的地方政府及广大干部群众自力更生相结合。国家通过政策引导，各级政府组织、动员全社会力量共同参与，建立富有活力的防沙治沙机制，调动各方面积极性，形成多元投资主体投入防沙治沙。

　　防沙治沙工作是沙区政府责无旁贷的重要职责，防沙治沙法规定了政府行政领导防沙治沙任期目标责任奖惩制度，国家和沙区地方各级政府一方面在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于防沙治沙工程，并在安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时设立防沙治沙项目，保证对防沙治沙的投入;另一方面大量的防沙治沙工程必须依靠社会力量，国家和地方政府通过政策支持、组织、引导，鼓励单位、个人承包防治，并依法保护治沙者的合法权益。

　　(七)保障防沙治沙者的合法权益。

　　防沙治沙法将保障防沙治沙者的合法权益作为一项原则，主要是针对一些地方在治沙者将“不毛之地”变成“万亩绿洲”之后屡屡发生侵害治沙者合法权益的现象而规定的。保障防沙治沙者的合法权益的原则，具体地讲，就是治沙者按照符合防沙治沙规划的治理方案进行治理，所取得的收益受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　第四条 国务院和沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划，保障和支持防沙治沙工作的开展。

　　沙化土地所在地区的地方各级人民政府，应当采取有效措施，预防土地沙化，治理沙化土地，保护和改善本行政区域的生态质量。

　　国家在沙化土地所在地区，建立政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度。沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。

　　【释义】本条是关于将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划、沙区地方政府保护和改善生态质量的责任及建立政府行政领导任期目标责任考核奖惩制度的规定。

　　一、防沙治沙是关系国民经济和社会可持续发展的大事，国务院和沙化地区的地方各级人民政府应当把防沙治沙作为一项长期的重大的战略任务来抓。本法规定将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划，也就是说将防沙治沙作为本地的经济和社会发展计划的重要组成部分。各级政府还要抓紧制定防沙治沙规划，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。只有这样才能保障和落实防沙治沙工作的开展。

　　为了保证国民经济和社会发展计划中防沙治沙工作任务的完成和目标的实现，沙区各级地方人民政府，应当按照防沙治沙规划，把防沙治沙工作与当地经济和社会发展结合起来，加强领导和组织，采取有效措施，只要一任接着一任干，一代接着一代干，一张蓝图干到底，保护和改善本地区的生态质量的任务就一定能完成。

　　二、保护和改善本地区的生态质量是沙区地方各级人民政府的历史责任。为此国家在沙化土地所在地区将依法建立政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度。这里讲的政府行政领导包括沙区的地方各级政府的行政领导、政府有关部门的行政领导。如何能够认真贯彻这一规定，还需要由国务院和省级人民政府作出具体规定。

　　三、为了进一步加强对政府防沙治沙工作的监督检查和必要的支持，本条第三款还规定，沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。人民政府向同级人大及其常委会报告工作这是我国宪法和法律的规定。本法这一规定的目的是强化政府及有关部门防沙治沙工作的责任意识，并加强各级人大及其常委会对同级政府防沙治沙工作的监督。

　　第五条 在国务院领导下，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。

　　国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。

　　县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的防沙治沙工作。

　　【释义】本条是关于防沙治沙工作管理体制的规定。

　　一、本条第一款明确了在国务院领导下，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作;第二款明确了国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构依法在各自的职责范围内，共同做好防沙治沙工作;第三款明确了地方政府组织、领导防沙治沙工作的责任。本条对防沙治沙工作管理体制之所以作出这样的规定，主要是考虑：

　　一是防沙治沙是一项综合性很强的工作，涉及植树造林、草原保护、水资源合理调配、土地管理、生态环境监督等各方面的工作，防沙治沙工作只有在国务院及其有关地方人民政府的统一领导下，林业、农业、水利、土地、环境保护等有关部门各负其责、密切配合、共同努力，才能搞好。二是为了与有关法律的有关规定相衔接，国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，应当按照有关法律即森林法、草原法、水土保持法、土地管理法、环境保护法和气象法规定的职责分工，各司其职，密切配合，依法共同做好防沙治沙工作。三是考虑到地方的机构情况比较复杂，对县级以上地方人民政府所属的涉及防沙治沙工作的有关部门和机构，没有一一列举。沙化地区的县级以上地方人民政府应当对防沙治沙工作实施统一组织、领导，其所属有关部门，应按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本地区的防沙治沙工作。

　　二、防沙治沙工作应当坚持政府统一领导，林业行政主管部门与其他有关部门各负其责，密切配合，形成防沙治沙的合力。国务院要加强对全国防沙治沙工作的领导，国务院林业行政主管部门负责具体的组织、协调和指导工作。如何做好组织、协调和指导工作，应注意两点：一是组织、协调、指导应依照防沙治沙法、有关法律和国务院确定的职责分工的规定;二是组织、协调、指导工作主要是在“宏观”上的，要充分发挥有关部门在防沙治沙工作的专长作用，主动协调，各司其职，密切配合，共同做好防沙治沙工作。

　　第六条 使用土地的单位和个人，有防止该土地沙化的义务。

　　使用已经沙化的土地的单位和个人，有治理该沙化土地的义务。

　　【释义】本条是关于单位和个人防沙治沙义务的规定。

　　一、本条分别对单位和个人使用土地或者使用已经沙化的土地的防沙治沙的义务作了规定。

　　本条所称的两类土地均包括国有土地和农民集体所有土地;本条第一款所称使用的土地，包括尚未沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。本条所称的单位应是指法人和其他组织;个人包括公民、个体承包户、农民集体所有土地的承包经营权人等。外商投资企业使用土地或使用已经沙化的土地，同样有防沙治沙的义务。

　　二、使用土地的单位和个人，有防止该土地沙化的义务。这一规定明确了不仅使用沙化地区的土地有防止土地沙化的义务，而且使用非沙化地区的土地也有防止土地沙化的义务。这里讲的义务应当主要是侧重于因单位和个人的使用土地的活动可能引起土地沙化的，单位和个人有义务采取措施，防止土地沙化。

　　三、使用已经沙化的土地的单位和个人，有治理该沙化土地的义务。这一规定既包括使用已经沙化的土地进行治理的，也包括使用已经沙化的土地进行生产、建设等活动的，都要对其使用的已经沙化的土地进行治理。防沙治沙法第二十五条、第三十条等对此作了明确规定。这一规定对企业、个人不仅是义务，更重要的是企业、个人自身也有这种治理的需要，通过治理沙化土地，改善生态环境，改变企业的面貌和形象，有利于企业的进一步发展，也有利于老百姓个人的生产和生活。

　　第七条 国家支持防沙治沙的科学研究和技术推广工作，发挥科研部门、机构在防沙治沙工作中的作用，培养防沙治沙专门技术人员，提高防沙治沙的科学技术水平。

　　国家支持开展防沙治沙的国际合作。

　　【释义】本条是关于国家支持防沙治沙科研、技术推广工作，发挥科技作用及开展防沙治沙国际合作的规定。

　　一、依靠科技进行防沙治沙是防沙治沙工作的一项重要原则。本条第一款规定国家在科研、技术推广、人才培养、国际合作方面给予支持，旨在使先进科技在防沙治沙中发挥更大的作用，提高防沙治沙水平，达到更快、更有效的治沙效果。本款讲的科学研究和技术推广，应当是防沙治沙或与防沙治沙有关的科研和技术推广。根据本法规定，国家对防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究和技术推广工作给予资金补助、税费减免等政策优惠。

　　二、我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一。1994年我国加入了《联合国防治荒漠化公约》，一方面我国要履行国际公约的规定，另一方面加入公约为我国开展防沙治沙的国际合作创造了条件。在防沙治沙的国际合作中，我们应特别注意引进和吸收国外的先进治沙技术，这也是国家支持开展防沙治沙国际合作的重要原因。

　　第八条 在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励;对保护和改善生态质量作出突出贡献的，应当给予重奖。

　　【释义】本条是关于奖励在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人以及对保护和改善生态质量作出突出贡献的给予重奖的规定。

　　一、对违法者给予处罚，是维护法律权威性的一个主要方面。但同时，对严格依法办事并作出显著成绩的，给予表彰和奖励，也是维护法律权威性的一个重要方面。通过对成绩显著的单位和个人给予奖励，可以引导人们更好地遵守法律、执行法律，从而达到维护法律权威性的目的。奖励是指对于某种有利于社会发展的行为予以奖赏和鼓励，包括物质奖励和精神奖励。对在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励，以及对保护和改善生态质量作出突出贡献的，给予重奖，是我国推动防沙治沙工作，保护和改善生态质量而采取的重要举措，也是鼓励和动员社会力量防沙治沙、保护和改善生态质量而采取的必要措施。

　　二、为了鼓励在防沙治沙工作中作出显著成绩和对保护和改善生态质量作出突出贡献的单位和个人，各级人民政府实行奖励制度。根据国家有关规定，奖励制度具体包括发明奖励制度、科学技术奖励制度、合理化建议和技术改进奖励制度以及与奖励有关的专利制度、发明权制度等等。本条规定了奖励的范围和条件。奖励的范围有两项，一是在防沙治沙工作方面，二是在保护和改善生态质量方面。本条规定的比较原则，在实践中如何具体实施，可以由地方人民政府作具体规定。根据本条规定，奖励的条件是在防沙治沙工作中作出显著成绩的，以及对保护和改善生态质量作出突出贡献的，主要包括：1.在防沙治沙工作中，积极参与防沙治沙工作，为防治土地沙化作出显著成绩的。2.在保护和改善生态质量方面，积极参与保护生态质量，对破坏生态质量的行为进行检举和抵制，依靠科学技术保护和改善生态质量等方面有突出贡献的。

　　三、本条规定的奖励的主体包括两个方面：一个是给予奖励的主体，即是实施给予奖励行为的主体，是人民政府。二是被奖励的主体，包括单位和个人。单位主要是指企业、事业单位和其他组织等;个人主要包括从事防沙治沙、保护和改善生态质量的农牧民、全体承包户、科技人员、管理人员、县、乡基层干部等等。

　　四、对在防沙治沙工作中作出显著成绩的，以及对保护和改善生态质量作出突出贡献的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类：一类属于精神上的奖励，可以采取授予光荣称号、通报表彰、嘉奖等具体形式;另一类是物质上的奖励，可以采取发给一定数额的奖金、晋升工资，对治理者也可以给予税收、信贷方面的优惠待遇等形式。采用一种形式或者同时采用两种形式都是可以的。

　　第九条 沙化土地所在地区的各级人民政府应当组织有关部门开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识，提高公民防沙治沙的能力。

　　【释义】本条是关于开展防沙治沙知识宣传教育、增强防沙治沙意识的规定。

　　一、植树种草、保护草原植被等工程性治理措施是防沙治沙的主要手段，通过开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识，以提高公民的防沙治沙能力，这些非工程性治理措施也是防沙治沙工作的一个重要方面。社会公众的广泛参与是搞好防沙治沙工作的群众基础，沙化土地所在地区的各级人民政府在这方面应当起到积极的组织、领导作用。本条具体地规定了沙化土地所在地区的各级人民政府有责任组织有关部门开展防沙治沙知识的宣传教育，增强公民的防沙治沙意识，提高公民的防沙治沙能力。

　　二、根据本条规定，沙化土地所在地区的各级人民政府应当组织有关部门开展防沙治沙知识的宣传教育。这一规定首先表明，防沙治沙知识的宣传教育是沙化土地所在地区的各级人民政府的责任，沙化土地所在地区的各级人民政府应当把防沙治沙知识的宣传教育纳入政府的议事日程，加以重视、部署和安排。不仅对成年人，而且对未成年的中小学生也要给予足够的重视。未成年人自我保护意识较差，最易受到伤害，如甘肃发生的沙尘暴正值学生放学，造成伤亡的中小学生较多，加强对他们的宣传教育，增加保护意识，也是防沙治沙宣传教育工作的一个重要方面。有条件的沙化地区，当地政府还可以组织有关部门编写防沙治沙知识宣传手册，也可将防沙治沙知识纳入到当地中、小学校的教材中去。其次，防沙治沙的宣传教育应开辟多种渠道，组织多种形式进行，涉及到林业、农业、土地、水利、环保等很多部门，这就要求沙化土地所在地区的各级人民政府组织有关部门来开展这一项工作，以保证防沙治沙的宣传教育能有序、有效地进行。再次，防沙治沙是一项长期而艰巨的任务，需要若干年甚至几代人的努力才能见到成效，因此，沙化土地所在地区的各级人民政府应当做好充分准备，将防沙治沙知识的宣传教育任务长期坚持下去，并制定出工作目标予以完成。

　　三、防沙治沙知识的宣传教育可以包括以下几个方面的内容：一是宣传防沙治沙法及其他有关的法律、法规，使沙区干部群众懂得哪些行为是可以做的，是合法的;哪些行为是不能做的，是违法的，以及可能受到的处罚等。二是宣传形成沙化土地的原因及其危害，如盲目开垦、过度放牧、滥采滥伐、滥挖野生中药材等沙生植物以及不合理利用水资源等是形成沙化土地的主要原因，沙化土地形成后对环境及人类生存的危害，从而使沙区群众认识到破坏环境就是破坏自己的家园，就会受到自然的惩罚。三是宣传如何预防土地的沙化，如应当严格保护植被，不能为了一点眼前经济利益而在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物;应当知道沙化土地封禁保护区的范围，在这个范围内禁止一切破坏植被的活动。四是宣传如何治理沙化土地，如治理沙化土地应当符合防沙治沙规划，谁治理谁受益，同时治理沙化土地可以享受国家的有关优惠。五是宣传如何免受沙尘的危害，如当沙尘暴来临时应采取哪些措施避免受到伤害等等。宣传内容应当既包含有自然科学、技术科学知识，也包含社会科学知识。因为这些知识都是人类长期进行防沙治沙的经验总结，都是人类对防沙治沙的认识和实践经验的积累，对于人们的行为都具有指导性。开展防沙治沙知识的宣传教育，就是为了增强公民的防沙治沙意识，提高公民的防沙治沙能力，从而达到预防土地沙化和减少沙化土地的目的。

　　第二章 防沙治沙规划

　　本章是关于防沙治沙规划的规定。本章共四条，自第十条至第十三条，主要内容包括防沙治沙统一规划，防沙治沙规划的编制、审批程序，防沙治沙规划编制的依据，沙化土地封禁保护区以及防沙治沙规划与土地利用总体规划的关系等内容。

　　第十条 防沙治沙实行统一规划。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，必须遵循防沙治沙规划。

　　防沙治沙规划应当对遏制土地沙化扩展趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。

　　【释义】本条是关于防沙治沙实行统一规划和防沙治沙规划的主要内容以及具体实施方案纳入国民经济和社会发展计划的规定。

　　一、党中央、国务院对防沙治沙工作历来就十分重视，如建国初期，国务院就在呼和浩特市召开了西北六省区治沙工作会议，组织动员沙区人民开展以植树种草为主要内容的、群众性的防沙治沙运动。先后实施了东北西部防护林带建设、三北防护林体系等林业生态工程，有力地促进了我国的防沙治沙事业。特别是1991年实施全国防沙治沙工程以来，防沙治沙工作进入了有计划、有步骤快速发展的新阶段。截止1999年底，治沙工程累计完成人工造林3465万亩、飞播造林937万亩，封山封沙育林3900万亩，种草及改良草场院733万亩，在近两年的时间里治理沙化土地达1.2亿亩，取得了可喜的成效。局部地区减缓了沙化扩展的速度，改善了生态环境，促进了农牧业的增产增收，扩大了生存和发展的空间。陕西榆林、内蒙古赤峰和新疆和田等地区实现了人进沙退，出现了林茂粮丰的可喜局面。同时在长期的治沙实践中，初步形成了一套行之有效的防沙治沙技术体系和治理模式，为新世纪防沙治沙工作奠定了坚实基础。但是，由于缺乏一个宏观的总体规划对全国的防沙治沙工作进行指导，防治工作没有纳入法制轨道，法制不完善，执法不严，对滥垦、滥牧、滥樵、滥采，滥用水资源等人为破坏活动缺乏有力约束措施以及投入不足，严重制约治理的规模和速度，致使总体上治理速度赶不上沙化速度，局部治理、整体继续恶化的局面没有从根本上得到遏制，我国土地沙化的形势十分严峻。因此，在统一规划的前提下，分期、分批逐步开展防沙治沙工作，才能取得良好的收效。

　　二、防沙治沙规划是为防沙治沙而制定的总体部署，在整个防沙治沙工作中起着“龙头”的作用。在本法第一章总则中，将统一规划作为防沙治沙工作应当遵循的首要原则，就可以看出防沙治沙规划在防沙治沙工作中具有重要的法律地位。其特点是：第一，防沙治沙规划规定的是一个时期内的防沙治沙的工作。随着治理工作的完成，防沙治沙规划在若干年后还可以进行修改，重新规划需要治理的地区及其治理的重点。第二，防沙治沙规划是在深入研究有关沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件的基础上，通过综合分析、比较论证而制定的，它反映的是对全国或者某一行政区域防沙治沙工作的总体要求，对全国及某一行政区域的防沙治沙工作具有普遍意义。第三，防沙治沙规划的内容具体详细，对需要治理的重点区域、主攻方向及采取的治理措施作出了具体规定。

　　三、防沙治沙是一项综合性的系统工程，各个不同地区、不同部门对治沙的要求不同，出发点不同，在防沙治沙工作中有时就会出现矛盾，如果各自为政，就可能违背防沙治沙的客观规律，起到适得其反的作用。因此，防沙治沙工作要强调在统一规划的前提下进行，即根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，制定出合理可行的规划，任何从事防沙治沙活动的单位和个人都必须按照规划实施。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，都必须遵循防沙治沙规划，这是对从事防沙治沙活动的单位和个人所做的义务性规定，只有按照规划进行综合治理，才能遏制沙化土地的扩展趋势，达到改善生态环境的目的。

　　四、防沙治沙是一项涉及面广且十分艰巨的工作，其中包括的内容很多，本条规定强调防沙治沙规划应有具体的治理目标和措施，即要对遏制土地沙化扩展趋势和逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定。

　　防沙治沙是保护生态环境，促进社会和经济可持续发展的一件大事，它与沙化土地所在地区乃至整个国家的经济发展状况密不可分，经济状况好，在防沙治沙上的投入就大，投入越大，就会遏制沙化土地的扩展，同时，遏制了沙化土地又会促进经济的发展。所以说防沙治沙与当地的经济发展是互为促进的。因此，防沙治沙应当与国家或沙化土地所在地区的经济和社会发展水平相适应，把防沙治沙规划的具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划一并考虑，统筹安排，促进防沙治沙工作的顺利进行。我国正处在社会主义的初级阶段，经济尚不发达，没有更多的资金专门用于治理沙化土地，在防沙治沙方面的投入和需求矛盾十分尖锐。国家投资不足，将影响防沙治沙事业的发展。本法规定将防沙治沙规划的具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划，将加大防沙治沙投入的力度，有助于经济建设与生态建设的协调发展，促进可持续发展，更加有利于防沙治沙工作的顺利开展。

　　五、《1991-2000年全国治沙规划要点》到2000年底已经到期，要点所确定的任务已基本完成。为加快沙化土地的治理步伐，提高治理效果，尽快遏制沙化土地不断扩展的趋势，全国防沙治沙的战略布局、建设目标和重点都要求有一个新的总体部署和统筹安排，需要一个宏观的规划进行指导。国家林业局已会同国务院有关部门编制新的全国防沙治沙规划，依照本法规定，这个规划经国务院批准后就具有法律效力。

　　第十一条 国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制全国防沙治沙规划，报国务院批准后实施。

　　省、自治区、直辖市人民政府依据全国防沙治沙规划，编制本行政区域的防沙治沙规划，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施。

　　沙化土地所在地区的市、县人民政府，应当依据上一级人民政府的防沙治沙规划，组织编制本行政区域的防沙治沙规划，报上一级人民政府批准后实施。

　　防沙治沙规划的修改，须经原批准机关批准;未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划。

　　【释义】本条是关于防沙治沙规划的编制、审批和修改程序的规定。

　　一、根据本条规定，防沙治沙规划由全国防沙治沙规划，省级防沙治沙规划和沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划三级组成。

　　(一)全国防沙治沙规划由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制。防沙治沙是一项综合性的系统工程，涉及的范围较广，如水、树、草、土地、环境等等，既需要采取工程性治理措施，又需要非工程性措施;既要治沙，又要使沙区人民摆脱贫困。全国防沙治沙规划是对全国沙化土地的概况、治理的重点、采取的措施等方面内容进行的统筹安排、总体部署，是宏观指导全国防沙治沙工作的依据。因此，本条规定全国防沙治沙规划由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门共同编制。

　　(二)省、自治区、直辖市防沙治沙规划由省、自治区、直辖市人民政府编制;沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划由沙化土地所在地区的市、县级人民政府编制。

　　下级防沙治沙规划应当依据上一级防沙治沙规划编制，也就是说，省、自治区、直辖市防沙治沙规划应当依据全国防沙治沙规划编制，符合全国防沙治沙规划确定的任务与总体目标;沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划应当依据省、自治区、直辖市防沙治沙规划编制，符合省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定的任务与总体目标。沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，是针对本地区存在的沙化土地而编制的，其范围、治理措施应更为具体，更易于操作。地方各级防沙治沙规划要严格依据上一级防沙治沙规划并结合本地区土地沙化的情况进行编制。只有这样，才能保证中央政府确定的全国防沙治沙规划通过地方各级防沙治沙规划而得到全面落实。

　　二、本条规定的防沙治沙规划的审批实行分级审批制，即国务院、省、自治区、直辖市人民政府按照各自的职权审批防沙治沙规划。根据本条规定，国务院批准的防沙治沙规划的范围有两个：一个是由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制的全国防沙治沙规划;另一个是省、自治区、直辖市人民政府编制的本行政区域的防沙治沙规划。省、自治区、直辖市人民政府编制的防沙治沙规划也可以由国务院指定的有关部门批准。所谓“国务院指定的有关部门”，本条未明确规定是哪一个部门，可以由国务院具体指定某个部门，国务院指定是哪个部门，哪个部门就应承担审批省、自治区、直辖市防沙治沙规划的任务，本法对此授权了国务院。省级人民政府批准的防沙治沙规划的范围是沙化土地所在地区的市、县级人民政府编制的防沙治沙规划。

　　防沙治沙规划采取分级审批，其目的是为了更好地开展防沙治沙工作，使各级防沙治沙规划更具体、更全面，成为防沙治沙工作所必须遵循的、具有法律效力的规范性文件。这里需要说明的是，有关部门和人民政府在报送防沙治沙规划时，需要提供一定的文件、材料，比如，规划文本和规划的说明、规划图件及其他必需的文件材料。防沙治沙规划经过批准后，应当及时公告，一方面有利于执行，另一方面也有利于人民群众的监督。

　　三、本条第四款是关于防沙治沙规划修改程序的规定。根据本条规定，不论是全国防沙治沙规划，还是省、自治区、直辖市防沙治沙规划或者是沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，都是依据法定程序进行审批的，一经批准就具有法律效力，必须严格执行。如果情况变化确实需要修改的，则必须依照法定的程序经过原批准机关批准。修改防沙治沙规划是有关机关根据不同时期防沙治沙工作的特点，为适应防沙治沙工作的新要求而进行的对原防沙治沙规划某一项或者某几项，如治理的范围、区域或者治理的措施等进行的修订。根据本条的规定，修改防沙治沙规划，必须经原批准机关批准，未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划，这样规定充分体现了防沙治沙规划的严肃性。因此，修改全国防沙治沙规划，须经国务院批准。修改省、自治区、直辖市防沙治沙规划，须经国务院或者国务院指定的有关部门批准。修改沙化土地所在地区的市、县级防沙治沙规划，须经上一级人民政府批准。

　　第十二条 编制防沙治沙规划，应当根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。

　　在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。

　　【释义】本条是关于防沙治沙规划编制的依据和沙化土地封禁保护区的规定。

　　一、本条第一款是关于防沙治沙规划编制依据的规定。防沙治沙规划是在一定区域内，依据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所作的总体安排与部署。国务院林业行政主管部门、省(自治区、直辖市)和沙化土地所在地区的市、县级人民政府组织编制防沙治沙规划的主要依据之一是沙化土地所处的自然条件，其中包括：(一)沙化土地所处的地理位置。我国沙化土地主要分布在西北地区，可以将我国沙化地区大体划分为五个类型区：一是干旱的沙漠边缘及绿洲类型区。该区主要包括新疆、内蒙古西部及甘肃河西走廊等地区113个县(市)，全区沙化土地109.06万平方公里。二是半干旱沙地类型区。该区行政范围包括北京、天津、内蒙古、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、陕西和宁夏等10个省(区)的165个县(旗)，全区沙化土地25.32万平方公里。三是高原高寒沙化土地类型区。该区主要包括西藏、青海两省区的81个县，全区沙化土地34.9万平方公里。四是黄淮海平原半湿润、湿润沙地类型区。该区包括北京、天津、河北的平原地区、山东、河南郑州以东和安徽、江苏的北部共209个县(市)，全区沙化土地3.16万平方公里。五是南方湿润沙地类型区。该区主要包括浙江、福建、江西、湖南、湖北、广东、广西、贵州、云南、四川、重庆等省区市283个县，全区沙化土地1.86万平方公里。(二)沙化土地的土地类型。沙化土地大致可分为以下三种类型：一是流动沙地(丘)，是指植被盖度小于10%的沙地或者沙丘;二是半固定沙地(丘)，是指植被盖度在10～29%之间，而且分布均匀，风沙流活动受阻，但流沙纹理依然普遍存在的沙丘或沙地;三是固定沙地(丘)，是指植被盖度大于30%，风沙活动不明显，地表稳定或者基本稳定的沙丘或者沙地。(三)沙化土地的植被状况。沙化土地上的植被总的来说都是较为稀少的，但也并非绝对没有，有的地区曾经是草木茂盛区，但由于人为破坏而变得较为稀疏了，但通过保护、治理是可以恢复的。(四)沙化土地所处的气候和水资源状况。沙化地区有的干旱少雨，风大沙多，年降水量在200毫米以下;有的干旱多风，年降水量在300～400毫米之间;有的地表水和地下水资源相对较丰富;有的干旱、寒冷、风大，光照强，年降水量不足100毫米。(五)土地沙化程度。沙化地区有的是一望无际的大沙漠，这部分地区可以划为沙化土地封禁保护区;有的固定沙丘活化，流沙面积迅速增加。沙化土地所处的自然条件不同就决定了所采取的保护、治理措施也不相同。因此，在编制防沙治沙规划时必须根据当地的自然条件，因地制宜地确定不同的主攻方向，采取不同的治理方式和技术措施。

　　二、编制防沙治沙规划的另一个重要依据是沙化土地所发挥的生态、经济功能。保护生态环境是功在当代、惠及子孙的事业，防沙治沙是保护生态环境的一个重要组成部分，通过治理沙化土地改变沙区人民恶劣的生存环境。同时，沙化土地也是生态系统的一个组成部分，在治理时要整体考虑周围的生态，以免造成对整个生态系统的破坏。在治理沙化土地的前提下，充分发挥沙化土地的经济功能，这也是编制防沙治沙规划时的一个依据。沙化土地经过治理可以使“废沙地”变为“益沙地”，在沙化土地上要效益，如通过治理沙化土地而举办的种植业、养殖业，综合利用、加工利用治沙资源，经治理沙化土地而形成的土地而用于农业、牧业、林业生产等都可以取得一定的经济效益。

　　三、本条第二款是关于沙化土地封禁保护区的规定。本条规定的沙化土地封禁保护区主要是指在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地。也就是在现有技术和条件下难以治理或者根据生态的需要不需要治理的戈壁(全国约有67万平方公里)和原生性沙漠(约有49万平方公里)，约占我国已经沙化的土地(约为168.9万平方公里)的2/3，即116万平方公里，将这部分沙化土地规划为封禁保护区，对现有植被和自然生态系统严加保护，通过建立封禁保护区，实施保护措施，防止这一区域生态环境的破坏和生态功能的退化。沙化土地封禁保护区的具体范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。

　　对沙化土地封禁保护区主要采取以下保护措施：一是停止一切导致这部分区域生态功能退化的开发活动和其他人为破坏活动;二是停止一切产生严重环境污染的工程项目建设;三是严格控制人口增长，区内人口已超过承载能力的应采取必要的移民措施;四是改变粗放生产经营方式，走生态经济型发展的道路，对已经破坏的重要生态系统，要结合生态环境建设措施，认真组织重建，尽快遏制生态环境恶化趋势;五是进行重大工程建设要经国务院指定的部门批准。本法在沙化土地的预防一章中对沙化土地封禁保护区问题作出了较为具体的规定，即第二十二条规定，“在沙化土地封禁区保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。” “禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民。对沙化土地封禁保护范围内的移民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置。沙化土地封禁保护区范围内尚未迁出的农牧民的生产生活，由沙化土地封禁区主管部门妥善安排。” “未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护范围内进行修建铁路、公路等建设活动”。同时，在法律责任一章中，对违反上述沙化土地封禁保护区规定的，要追究其法律责任。

　　第十三条 防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接;防沙治沙规划中确定的沙化土地用途，应当符合本级人民政府的土地利用总体规划。

　　【释义】本条是关于防沙治沙规划与土地利用总体规划关系的规定。

　　一、根据土地管理法的有关规定，土地利用总体规划是指各级人民政府为了贯彻执行国家关于土地利用的政策，根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力及各项建设对土地的需求而编制的分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的较为长期的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。土地利用总体规划具有以下特点：

　　(一)具有整体性的特点。这里所讲的具有整体性，主要是因为土地利用总体规划的对象是本规划区内的全部土地资源，它的作用是协调各部门用地矛盾，其制定者是人民政府，不是哪一个部门的事情。

　　(二)具有长期性的特点。土地利用总体规划是土地利用的长期规划，规划期限一般在10年以上。

　　(三)具有可变性的特点。由于总体规划是长期的，在一定时间内，受影响土地利用的人口增减、技术进步、经济发展、甚至行政区域等变动因素的影响，需要根据变化了的实际情况定期修订。但是，该修订不能任意进行，必须严格依照法定的程序进行。

　　(四)具有指导性的特点。土地利用总体规划对土地利用专项规划和土地利用年度计划等有宏观控制、协调的指导作用。

　　土地利用总体规划按照行政区划分为全国土地利用总体规划、省级土地利用总体规划、地(市)级土地利用总体规划、县级土地利用总体规划和乡镇级土地利用总体规划五级。有时根据社会和经济发展的需要，也会编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。土地利用总体规划由各级人民政府负责编制，并依据土地管理法所规定的程序报有批准权的人民政府批准。各级人民政府编制土地利用总体规划必须依据土地管理法规定的原则、要求进行。土地利用总体规划因级别不同其内容也不完全相同。全国和省级、地级土地利用总体规划相对来讲属于宏观控制性规划，县乡级土地利用总体规划属于实施性规划。

　　二、沙化土地是土地的一种类型，也是土地的一个组成部分，防沙治沙规划与土地利用总体规划都涉及土地的利用，土地利用总体规划与县级以上地方防沙治沙规划都由人民政府负责编制，省级防沙治沙规划和土地利用总体规划都是由国务院批准的，又都在同一个区域内。因此，这两个规划应当是衔接的。但是，土地利用总体规划与防沙治沙规划各自的任务是不同的。土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利益出发，在保持耕地稳定的前提下，协调各业用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。防沙治沙规划的基本任务是对沙化土地的治理进行统筹安排和总体部署，是指导防沙治沙工作的依据，防治的目标与治理措施较为明确、具体，其目的是为改善沙化地区的生态环境，从而促进沙化地区经济的发展。防沙治沙规划是沙化地区防沙治沙方面的具体性规划，整治、利用的土地是沙化土地，而土地利用总体规划则是对全部土地，其中也包括对沙化土地所进行的整体安排，沙化土地只是整个土地中的一部分，从这个意义上也可以说，防沙治沙规划属于土地利用总体规划中的专项规划。因此，本条规定防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接。如果两个规划相互矛盾、不衔接，不利于土地的合理利用，更不利于沙化土地的治理，也会给实际工作带来不必要的麻烦。经人民政府批准的县、乡级土地利用总体规划，已经把土地用途落实到了地块，因此，防沙治沙规划中确定的沙化土地用途，应当符合土地利用总体规划。

　　第三章 土地沙化的预防

　　预防土地沙化的制度是防沙治沙法规定的主要内容之一，是贯彻“预防为主，防治结合，综合治理”原则的重要体现。预防的对象主要有两部分：一是正在利用并具有沙化趋势的土地，二是还未利用但是具有沙化趋势的土地，这两部分土地都需要采取预防措施。本章就是关于预防土地沙化的法律规定。全章分为九条，第十四条至第二十三条，主要内容包括：确定沙化土地监测制度和报告制度;因地制宜地营造防风固沙林草植被制度，以及对于土地沙化地区林木采伐的规定，植被管护、安置移民和修建铁路、公路的规定，草原地区实行控制载畜量的规定，统一调配和管理水资源的规定，限制新开垦耕地和实行退耕还林还草的规定，沙化土地范围内进行开发建设活动实行环境影响评价的规定等。

　　第十四条 国务院林业行政主管部门组织其他有关行政主管部门对全国土地沙化情况进行监测、统计和分析，并定期公布监测结果。

　　县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当按照土地沙化监测技术规程，对沙化土地进行监测，并将监测结果向本级人民政府及上一级林业或者其他有关行政主管部门报告。

　　【释义】本条是对土地沙化情况进行监测有关内容的规定。

　　一、对于土地沙化进行监测是预防土地沙化的最主要的制度措施之一。通过监测掌握土地沙化动态变化情况，分析土地沙化发生原因和发展趋势，及时提出采取相应预防和治理对策措施，是开展防沙治沙的一项基础工作，它既是技术性保障工作，也是进行有效行政管理工作的依据。防沙治沙监测与森林资源调查、草原监测比较，在监测内容、指标体系和技术方法上都有一定区别，需要实行一家组织，各方配合的管理制度，即实行由国务院林业行政主管部门组织，其他有关部门参加的体制。

　　国家林业局从1994年开始，已经组织了两次全国沙化土地普查，涉及数十万个地块，每一个地块有土地类型、沙化类型、面积、植被种类、覆盖情况、适宜治理程度、宜林宜草性质等数十个要素，这些重要资料都进入了数据库和图库。为沙化土地防治的宏观决策，编制全国有关防沙治沙工程建设规划提供了主要依据。我国每五年实行一次全国的沙化土地普查已经形成了一项固定的正常性工作，各项技术措施和管理制度正在不断得到完善。

　　二、本条和第十五条第二款分别规定了监测体系的三个层次的内容，这三个层次共同组成了全国开展防沙治沙的整个监测体系。三个层次既相互联系，又相互独立，分别具有各自明确的监测对象。本条第一款规定由国务院林业行政主管部门负责组织农业、畜牧、水利、土地和环保等有关的行政主管部门，对沙化土地进行统一的监测、统计和分析，并定期公布监测结果。这是全国范围内沙化土地的宏观监测工作，是第一个层次的监测。它主要是为了对外公布有关数据和状况，为国家宏观监测服务的。

　　三、第二款规定了第二个层次的监测，也就是地方监测，或者现场监测。这种监测既是开展第一层次监测的一部分基础工作，更是为实施本条第二款以及第十五条第一款规定的报告制度直接服务的。这种现场监测，要落实到土地地块，才能掌握具体地块土地沙化变化的具体情况，才能针对土地沙化的实际情况和原因，因地制宜地采取科学的措施，监测者才能有根有据地向政府报告，收到报告的政府才能责成有关部门采取措施，有的放矢地开展制止和治理活动。因此，本款规定了两个方面的内容：第一个方面是规定由谁负责进行，即由县级以上地方人民政府林业主管部门或者其他有关行政主管部门应当按照土地沙化监测技术规程，对所在地区的沙化土地进行监测。这里涉及的土地沙化监测技术规程是从事沙化土地监测的技术规范，国务院林业主管部门在1994年已经颁布了《沙化土地监测技术规程》及其补充规定，并已经成功运用在两次的全国沙化土地普查，今后将根据实际情况的需要进行完善和修正。第二个方面是县级以上地方人民政府林业主管部门或者其他有关行政主管部门，应当将监测结果向本级人民政府以及上一级林业主管部门或者其他有关行政主管部门报告。

　　第十五条 县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，在土地沙化监测过程中，发现土地发生沙化或者沙化程度加重的，应当及时报告本级人民政府。收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

　　各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测、预报，发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农(牧)业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。

　　【释义】本条规定是关于在监测过程中发现土地沙化或者沙化程度加重，应当采取措施的规定。

　　一、第一款规定了两方面的内容。一方面是县级以上林业主管部门或者其他有关行政主管部门在土地沙化监测过程中，发现土地沙化或者沙化程度加重，应当及时报告本级人民政府。这是因为，防沙治沙工作是一个涉及多个方面，多个管理部门的一件社会性很强的工作，仅靠林业主管部门一家是不能完全制止目前我国土地沙化持续恶化的趋势的。在发生土地沙化的地区，造成土地沙化的原因是多种多样的，土地使用者的情况也是复杂的，耕地、草原、湖泊、林地都有发生土地沙化的可能，而这些土地的管理部门也是分别属于农业、畜牧、土地、林业、水利等不同的管理部门，这就需要林业主管部门将监测到土地沙化的真实情况报告给本级人民政府，在政府的指定和协调下，由有关管理部门通过不同的管理渠道去预防和制止土地沙化情况的发生和发展。这就是本款规定的另一方面内容，即收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

　　本款给县级以上地方人民政府规定了一项法定责任，即地方人民政府在收到报告后，应当责成有关行政部门采取措施。政府在这里的行政行为是通过有关行政主管部门去实现的，对于发生在草原上的土地沙化就责成农业或者畜牧主管部门去制止和治理，发生在林地上的土地沙化就责成林业主管部门去制止和治理，发生在谁管理的土地类别，就由谁负责制止和治理。本法这样规定是和草原法、土地管理法、森林法等有关法律法规规定充分紧密相衔接的，既维护了法律的统一性，也使管理措施经济有效。

　　二、第二款规定的内容是监测体系的第三个层次，属于一种相对独立的灾害天气监测预报活动，本款规定由气象主管机构组织开展气象干旱和沙尘暴天气的监测和预报。各级气象主管机构在发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府，由收到报告的人民政府采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农(牧)业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。我国近几年来发生的数次强烈的沙尘暴天气造成的经济损失是严重的，人员死亡也时有发生。例如：2000年春季发生在北京地区的多次沙尘暴就造成飞机停飞，高速公路关闭，交通事故增多，电线以及广告牌脱落造成人员死亡。又比如：在许多沙化土地地区，每年4～5月份正是春播季节，沙化土地一遇到稍大一点的风，种子和肥料就会被吹走，有的幼苗被连根拔出，土壤水分散失，有的被风沙吹干致死，有的禾苗被掩埋。反复补救，常误农时，一误就是一年。沙化土地地区干旱天气使得草场退化，使适于牲畜食用的优势草种逐渐减少，甚至完全丧失;牧草变得低矮、稀疏，牧草产量明显降低，草场的载畜能力大为下降。这些灾害可以通过气象预测预报，争取应急时间，及早采取措施进行有效预防，以减轻灾害损失。

　　第十六条 沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府应当按照防沙治沙规划，划出一定比例的土地，因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物。由林业行政主管部门负责确定植树造林的成活率、保存率的标准和具体任务，并逐片组织实施，明确责任，确保完成。

　　除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。在对防风固沙林网、林带进行抚育更新性质的采伐之前，必须在其附近预先形成接替林网和林带。

　　对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。

　　【释义】本条是对在沙化土地范围内保护和建设林木植被等内容的规定。

　　一、本条规定的内容相对森林法等有关规定来说，考虑到土地沙化地区是属于需要特别保护的地区，对其范围内的林木保护和建设所做出的规定是属于更加严格的特别规定，因此在具体管理制度方面，要比森林法一般规定的管理制度更加严格。

　　二、本条第一款规定了三方面内容。第一，县级以上地方人民政府应当按照批准的防沙治沙规划，确定一定比例的土地用于防风固沙林网、林带的营造，用于种植多年生灌木和草本植物。我国科学家经过对全国植被状况的系统研究和对几十年来治沙实践的总结，提出了“植树造林，栽植灌木和草类，是控制流沙的根本措施”的科学结论。科学研究表明，不论何种原因造成的严重土地沙化，要大面积治理就必须走以林为主，乔、灌、草结合的防沙治沙途径，要靠乔木防风、灌木固沙。乔灌草结合形成的人工植被群落，是一个综合防护体系，这样的植物群落稳定性强、抗干旱能力强、防风固沙效果好。另一方面，预防和治理沙化土地需要在较大地域范围内进行，需要按照防沙治沙规划划定一定面积的土地，这个面积，科学研究表明理想目标大约在35%左右，实行统一规划，统一行动，这样预防和治理的效果较为理想。如果一个地区，你治他不治，东家治理西家破坏，治理速度总是赶不上破坏速度，无论是从预防上看还是从治理来看效果都不好。几十年的防沙治沙经验证明，凡是采取统一规划，集中行动，以林为主，乔灌草相结合的办法，开展综合预防和治理的地方，都取得了很好的效果，如陕西省榆林市、内蒙古自治区赤峰市、新疆自治区和田地区等地，都出现了人进沙退的可喜局面。第二，营造防护林网、林带必须占用一定土地。家庭联产承包后，由于在自己承包的土地上营造林网、林带受益的往往是别人，利益调整问题难以解决，土地问题成了营造林网、林带的难题。因此，规定县级以上政府在制定规划时，在承包土地当中就要按照防沙治沙规划将这些确定下来。第三，由于实行以增加林木植被覆盖为主要工作内容的预防措施，地方林业主管部门作为法律规定的主管部门，就应当按照当地的自然和经济条件，科学合理地确定当地的植树造林成活率、保存率的标准，部署和落实好植树造林、增加植被的具体任务，逐片组织实施，并采取各种形式的责任制度，明确各自的责任，造一片，成活一片，保存一片，确保当地植树造林成活率、保存率的完成。

　　三、本条第二款规定了沙化土地所在地区对于林木采伐的要求和条件。规定除了属于林木正常经营，需要采取抚育更新性质的采伐措施以外，对于防风固沙林网、林带，林业主管部门不得批准进行采伐。防风固沙林网、林带在防沙治沙过程中起主体作用，是整个防护体系中最为重要的生物措施，它的存在与否直接关系到该地区是否会受到风沙危害，而防风固沙林网、林带属于生态防护林，它不是以生产木材为主要目的进行经营管理的，需要按照生态防护林的要求长期经营和保护，这样才能形成严密有效的体系，才能充分地发挥它应有的作用，因此，从防风固沙的实际需要出发，防风固沙林网和林带不能实行主伐，更不能实行大面积的皆伐，只能根据科学经营的需要进行小范围、低强度的抚育性质的采伐。再由于沙化土地地区一般都是自然条件恶劣，生态环境脆弱的地区，林木植被成活困难，生长缓慢，为保证具有一定的植被覆盖程度和覆盖连续性，使防风固沙的效果不消失、不减弱，第二款同时还规定了进行抚育更新性质采伐的条件，即在对防风固沙林网、林带进行采伐以前，必须在其附近预先形成接替的林网和林带，以避免空缺。

　　四、第三款特别规定，在林木更新困难的地区，已经形成的防风固沙林网和林带不能批准采伐。这是一条原则规定，一个地区是不是属于林木更新困难的地区，需要根据当地的自然条件决定，这方面需要有更加详细的地方法规。《森林法实施条例》对于各地造林成活率的检查验收标准，是根据各个地区的降水等自然条件来划分等级和确定的，原林业部颁布实施的《全国植树造林检查验收标准》，可以作为确定具体范围的参考。

　　第十七条 禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。

　　沙化土地所在地区的县级人民政府，应当制定植被管护制度，严格保护植被，并根据需要在乡(镇)、村建立植被管护组织，确定管护人员。

　　在沙化土地范围内，各类土地承包合同应当包括植被保护责任的内容。

　　【释义】本条是针对过度樵采灌木和滥挖野生药材以及其他固沙植物行为的规定。

　　一、第一款是禁止性规定。目前在广大沙化土地地区，过度樵采，砍挖灌木、滥挖药材等固沙植物已经成为土地沙化的重要原因之一。据调查测算，目前全国沙化土地地区现有薪炭林24.7万公顷，每年能提供薪柴594万吨，仅占实际薪柴需求量4189万吨的14.2%，缺额巨大。青海省柴达木盆地原有植被较好的固定沙地200多万公顷，到20世纪80年代中期因滥樵，造成植被破坏，已有1/3以上成为流动沙丘。内蒙古吉兰泰镇20世纪70年代以来人口迅速增加，樵采量急增，盐湖西北部大面积生长良好的沙地梭梭林，在短短20多年的时间里从7万公顷减少到2万公顷左右，该镇周围40公里范围内的梭梭林全部被砍光。甘肃省中部地区有70万户农民每年缺柴3～7个月，每户每年因樵采毁林毁草0.27～0.47公顷。樵采的方式通常是大片地被连根挖掘，使地表植被遭到彻底破坏，在风力作用下大面积的固定、半固定沙地很快变成流沙。在沙化土地地区生长的中药材，如甘草、麻黄、琐阳、肉苁蓉、发菜等易采集、价格高，群众性乱采滥挖现象十分严重。据测算，每挖1公斤甘草要破坏0.53～0.67公顷土地。甘肃省1994年一年因挖甘草破坏草场6万公顷以上。就连幅员面积不大的宁夏每年因采挖甘草直接或间接破坏草原植被也已达2万公顷!因此，这些行为法律明确规定需要禁止。

　　二、第二款规定沙化土地地区的县级人民政府，应当按照本款要求制定植被管护制度，对于上述滥挖滥采造成土地严重沙化的行为，本条理应规定严格的措施加以制止和防范的。但由于土地沙化地区情况复杂，民族习惯和经济发展水平不一致，一时认识难以统一，全国做出统一的规定有一定的难度。因此采取了将其管理措施留给县级人民政府去制定，同时作为基本要求规定了在乡(镇)、村建立植被管护组织，确定管护人员，通过落实责任到具体管护人员等办法来加强当地现有植被的管护，严格保护植被。

　　三、第三款规定在沙化土地范围内，也就是在防沙治沙规划确定的地域范围内，所有各类涉及土地承包的合同，都要规定在承包土地范围内，确定植被保护责任的内容。通过承包合同明确规定现有植被由谁负责管理，由谁负责保护，由谁负责经营。明确签约双方在沙区植被管护上的权利、义务，违背的要按照合同的规定进行处理。比如交纳违约金，收回土地承包经营权等。

　　第十八条 草原地区的地方各级人民政府，应当加强草原的管理和建设，由农(牧)业行政主管部门负责指导、组织农牧民建设人工草场，控制载畜量，调整牲畜结构，改良牲畜品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，保护草原植被，防止草原退化和沙化。

　　草原实行以产草量确定载畜量的制度。由农(牧)业行政主管部门负责制定载畜量的标准和有关规定，并逐级组织实施，明确责任，确保完成。

　　【释义】本条是关于防止草原沙化的规定。

　　一、草原过载放牧是造成土地沙化严重发展的最突出原因，因此第一款要求草原地区的地方各级人民政府农(牧)业行政主管部门负责采取有效措施，防止草原退化和沙化。据统计，建国以来，我国牧区家畜由2900万头(只)增加到9000万头(只)，而同时草地(牧场)面积却因开垦、退化、沙化而逐年减少。在沙化土地地区，草场牲畜超载率高达50%～120%，有些地区甚至高达300%。长期以来，畜牧业是以牲畜头数多少来衡量经济效益和工作业绩，而不管草场承载能力，导致草场严重过牧退化，再加上多数地方没有把生态环境建设作为硬指标与政绩考评挂钩，致使一些干部以生态环境破坏为代价，注重眼前利益，进行掠夺式的开发、经营，造成自然资源不断破坏，环境不断恶化，沙化土地面积不断扩张。科学研究表明，只有因地制宜地采取各种科学的办法，组织农(牧)民建设人工草场，控制载畜量，调整畜牧品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，才能保护好草原植被，防止草原退化和沙化。因此，法律做出这样的规定是非常必要的。

　　二、第二款规定草原实行以产草量确定载畜量制度。这是防止草原沙化的一项紧迫而又必须的法律制度。从可持续发展出发，一个地区的草场要保持稳定、持续的生产能力，就应当按照这个地区草场实际产草能力以及所能承担的供草能力来确定实际饲养牲畜的数量，这样草场的利用就不会超过其承受能力，草场资源才能得到保护和发展，土地才不会发生退化和沙化，也只有这样才能持续提高畜牧业的经济效益。在产草量一定的情况下，多养不但不能多得，相反，养得过多，牲畜半饥半饱反而会多养少得。目前世界上许多国家，特别是畜牧业比较发达的国家都普遍采用这种制度。这项制度在我国一些草原地区已经开始探索和实践，但是要真正执行好这项制度，还需要农(牧)业行政主管部门不断总结实践经验，制定出载畜量标准和相关规定，并逐级组织实施。

　　第十九条 沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化。该规划和计划经批准后，必须严格实施。

　　沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当节约用水，发展节水型农牧业和其他产业。

　　【释义】本条是关于加强水资源的管理和利用，防止土地沙化的规定。

　　一、科学研究表明，水资源利用不合理是造成土地沙化的重要原因之一。主要表现为：一是大水漫灌，既造成水资源浪费，又使土地盐渍化。据甘、宁、青、新四省(区)统计，已有1574万公顷土地盐渍化。二是上游大规模开垦，过量用水，修建水利工程拦蓄淡水，造成下游水量减少，河水断流，植被死亡。内蒙古西部的额济纳旗绿洲，历史上曾享有“居延大粮仓”的盛名，由于20世纪60年代以来河西走廊大量使用黑河上游水资源，进入绿洲的水量由9亿立方米减少到3亿立方米，致使绿洲内天然林大面积枯死，35万公顷土地沙化、盐渍化。在新疆，塔里木河上游、中游不断开垦超量用水，致使下游水量骤减，约270公里河道完全断流，500多公里季节性断流，境内35.3万公顷胡杨林枯死，6.67万公顷草场退化，1.67万公顷农田弃耕，5万多人面临搬迁危险。三是过度开采地下水，导致地下水位下降，造成植被衰退，甚至枯死。甘肃民勤县由于过度开采地下水，造成绿洲70%以上的天然植被已经衰退，2.9万公顷沙枣林、梭梭林枯死，土地沙化严重。为改变这些现象，法律在这两款中规定了一系列流域和区域水资源的调配、管理和利用制度，同时也规定了具体方法措施，以便沙化土地所在地区县级以上地方人民政府及其水行政主管部门执行。

　　二、我国是一个水资源贫乏的国家，水资源总量约2.8万亿立方米，人均占有量约2200立方米，只有世界人均占有量的1/4。同时，我国水资源的分布又是不平衡的，沙化土地所在地区更是水资源极度紧缺的地区。因此，厉行节水，发展节水型农牧业和其他产业，是沙化土地所在地区惟一的选择。

　　第二十条 沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地;已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。

　　【释义】本条是关于防止过度开垦造成土地沙化的规定。

　　相关资料表明：20世纪50年代到70年代末，我国西北地区先后三次大规模毁草毁林开荒，破坏草地667万公顷，毁林18.7万公顷。结果是开荒一亩，沙化一亩，农牧林三者皆伤。近几年，特别在沙漠边缘地带和林地、草原等农牧交错区，由于自然经济条件较好，便于开发利用，一些单位和个人为了致富，便把目光投向沙荒地的开垦，毁林毁草的势头很猛。新疆从20世纪50年代至90年代，由于盲目开荒，塔里木盆地的胡杨林减少了360万亩，占总面积的46%，主要是大规模开垦造成的。本条就是针对这种现象，规定沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地;已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。采取退耕还林还草措施的，凡是列入国家退耕还林还草工程项目范围的，都可以享受国家规定的相关优惠政策。

　　第二十一条 在沙化土地范围内从事开发建设活动的，必须事先就该项目可能对当地及相关地区生态产生的影响进行环境影响评价，依法提交环境影响报告;环境影响报告应当包括有关防沙治沙的内容。

　　【释义】本条是关于从事开发建设项目活动提交的环境影响报告中应当包括有关防沙治沙内容的规定。

　　研究表明：工矿、交通、油田等工程建设施工中破坏林草植被，固体废弃物扩散或酸碱污染，以及施工区坍塌滑坡造成土地沙化在局部地区也非常严重，已经成为土地沙化的重要原因之一。按照国务院1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，进行项目建设时需要提交该项目的环境影响评价报告，并经专家委员会评审同意，主管部门审核并签署意见批准后方能开工建设。防沙治沙法在本条特别规定，在进行这些工程项目建设提交环境影响评价报告时，要有防沙治沙的内容。

　　第二十二条 在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。

　　禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民。对沙化土地封禁保护区范围内的农牧民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置。沙化土地封禁保护区范围内尚未迁出的农牧民的生产生活，由沙化土地封禁保护区主管部门妥善安排。

　　未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。

　　【释义】本条是关于沙化土地封禁保护区范围内预防土地沙化措施的规定。

　　一、考虑到沙漠是陆地五大生态系统(草原、耕地、湿地、森林)之一，保持一个相对稳定的沙漠生态系统对保护陆地生态平衡十分重要，而采用封禁办法既是保持沙漠自然生态系统稳定，也是恢复已严重退化的沙区植被最有效、最经济的办法。因此，对不具备治理条件或者因为保护生态需要不宜治理和开发利用的连片沙化土地应当实行封禁保护。本条三款内容都是针对封禁保护区的，按照本法第十二条规定，对于“在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围，由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。”

　　二、怎样封禁保护?本条规定在这个区域内禁止一切破坏植被的活动，禁止在这个区域内安置移民，已有的居民要迁出，对尚未迁出的农牧民的生活要妥善安排。未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁区内修建铁路、公路等建设活动。第三十五条还规定，因保护生态的特殊需要，可以将现在已利用的或者治理的沙化土地划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区，但批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。

　　三、对不遵守这些规定的怎么处理?第三十八条对违反规定在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的(包括采摘、开垦、放牧等)有关执法部门责令其停止违法行为;有违法所得的，没收其违法所得，构成犯罪的，依法追究刑事法律责任。第四十三条规定对批准在该区域内安置移民或修建工程的领导人员要给予行政处分。

　　第四章 沙化土地的治理

　　本章是关于沙化土地治理制度的规定，与预防制度一样，治理制度也是防沙治沙法的核心制度之一。全章九条，从第二十三条到第三十一条，主要规定了沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当按照防沙治沙规划，采取有效措施，组织有关部门、单位和个人，治理已经沙化的土地并针对公益性治沙、拥有土地使用权的单位和个人的群众性治沙、单位和个人从事营利性治沙，以及单位责任治沙分别规定了相应的制度。

　　第二十三条 沙化土地所在地区的地方各级人民政府，应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，因地制宜地采取人工造林种草、飞机播种造林种草、封沙育林育草和合理调配生态用水等措施，恢复和增加植被，治理已经沙化的土地。

　　【释义】本条是关于防沙治沙要由地方人民政府负总责，在各级人民政府组织下，有关部门、单位和个人因地制宜采取各项措施进行综合治理的规定。

　　实践中治理沙化土地的技术措施模式是多种多样的，目前总结和采用的技术措施有100多项，归纳成为治理模式则主要有：沙地飞播造林模式，封沙育林育草模式，沙地生物经济圈综合治理模式，防风沙障造林模式，铁路防沙造林模式和草方格沙障治沙模式。不同地区由于自然经济条件的不同，所采取的治理模式是不一样的，有些地区可以采取较单一的模式，多数地区则需要采取几种模式的组合，这些都需要沙化土地所在地区的地方各级人民政府根据当地的实际情况因地制宜地来确定，并组织有关部门、单位和个人加紧落实。

　　第二十四条 国家鼓励单位和个人在自愿的前提下，捐资或者以其他形式开展公益性的治沙活动。

　　县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当为公益性治沙活动提供治理地点和无偿技术指导。

　　从事公益性治沙的单位和个人，应当按照县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门的技术要求进行治理，并可以将所种植的林、草委托他人管护或者交由当地人民政府有关行政主管部门管护。

　　【释义】本条是关于公益性治沙活动的规定。

　　一、土地沙化地区多是经济欠发达地区，少数民族聚居区和边疆地区，经济不发达，自我积累、自我发展能力弱，需要鼓励社会力量投入人力和物力，进行公益性治理，这些地方也有大片的沙化土地可供开展公益性治沙活动。应当在自愿的前提下，最大程度地调动广大人民参加治理沙化土地的积极性，满足广大社会和人民从事公益事业的愿望。近几年来，随着人们生活水平的提高，对于风沙危害的认识也在提高，广大公民、单位和企业十分热心于治理风沙危害，自愿出资出力，在风沙肆虐地区，开展植树种草活动。为了保证这些活动的有效性，法律明确规定予以支持鼓励。

　　二、第二款还规定了政府林业等有关主管部门要采取具体扶持的措施，负责为公益性治沙活动提供治理地点，按照防沙治沙规划和治理部署，圈定具体治理场地，根据因地制宜的原则，适合种树的地方种树，适合种灌木的地方种植灌木，适合种草的地方应当种草，并负责提供无偿技术指导，包括实施规划咨询、种苗落实和技术帮助等等。

　　三、第三款规定从事公益性治沙的单位和个人，不能想在哪里进行就在哪里进行，也不能想怎么治理就怎么治理，应当按照县级以上地方人民政府林业等主管部门的技术要求进行治理，当然作为主管部门应当充分考虑治理者的愿望和意见，但无论何种情况都要符合当地的防沙治沙规划，符合当地的自然客观条件。对于从事公益性治沙的单位和个人来说，规定考虑到大多单位和个人不在沙化土地地区长期生活，是属于阶段性参与治理活动，也不能长期在该地区从事治理后的管理活动，而治理活动是一个长期的不能间断的过程，需要不断地管理和保护，真正实现三分造七分管，这样治理才能有成效，因此第三款还规定了治理者可以将所种植的林、草植被委托他人管护，委托的方式可以是多种多样的。对于没有合适委托对象，或者不方便委托的，可以交由当地人民政府有关主管部门，由他们来确定管理人员、方式和方法，这也是法律规定的有关主管部门的一项责任，应当切实执行。

　　四、公益性治沙的活动如列入政府工程项目的，还可以得到本法第三十二条规定的财政扶持，符合第三十三条规定的，可以享受地方人民政府规定的优惠政策。

　　第二十五条 使用已经沙化的国有土地的使用权人和农民集体所有土地的承包经营权人，必须采取治理措施，改善土地质量;确实无能力完成治理任务的，可以委托他人治理或者与他人合作治理。委托或者合作治理的，应当签订协议，明确各方的权利和义务。

　　沙化土地所在地区的地方各级人民政府及其有关行政主管部门、技术推广单位，应当为土地使用权人和承包经营权人的治沙活动提供技术指导。

　　采取退耕还林还草、植树种草或者封育措施治沙的土地使用权人和承包经营权人，按照国家有关规定，享受人民政府提供的政策优惠。

　　【释义】本条是关于群众性治沙的规定。

　　一、目前我国沙化土地的利用从权属上看一般分为三种情况：一是国家所有的土地，但是在目前条件下没有利用，也未确定使用者，如大沙漠和戈壁等;二是虽然是国家所有的土地，但是已经确定了土地使用者，如大草原、大森林等;三是集体所有和使用的土地。在我国一些自然条件比较好的沙化土地地区，大部分国有土地或者集体土地都明确了使用权人或者承包经营权人，而生活在沙区的广大人民群众也都获得了国有土地使用权或者集体土地承包经营权，因此，这条规定涉及广大人民群众的治沙活动。他们要从这些土地的使用中获得收益，他们也就有义务对于发生沙化的土地进行治理。这是他们的义务。如果他们本身确实无能力治理，可以委托他人治理，这个“他人”是广义的，不仅是指单个的“自然人”，也包括别的单位或者农村集体等。这些土地大部分已经按照《土地管理法》、《森林法》和《草原法》等法律的规定确定了权属，本法规定内容并不涉及权属确定等事宜，而只是从使用者的角度规定了法律义务和权利，无论所有者是谁，只要是现在使用沙化土地的使用者，就应当履行本条规定的义务。这种委托和合作，需要通过签订协议的方式明确各自的权利和义务。在这里，执行义务的主体是沙化土地的使用权人和承包经营权人，但是政府以及有关主管部门应当承担服务的职能，政府以及有关主管部门通过发动、组织、引导和检查监督，不断发展和完善技术推广单位等中介服务组织，来为土地使用权人或者承包经营权人提供技术指导和服务。

　　二、本条第三款规定了土地使用权人或者承包经营权人按照国家有关规定，采取退耕还林还草、植树种草或者封育措施治理沙化土地的，享受人民政府提供的政策优惠。目前，中央政府提供的退耕还林还草补贴是每年每亩补助200斤粮食，20元现金，一次性补助种苗费50元。为增加履行义务的约束力，针对这一条的规定，本法还在第三十九条规定了相应法律责任。

　　第二十六条 不具有土地所有权或者使用权的单位和个人从事营利性治沙活动的，应当先与土地所有权人或者使用权人签订协议，依法取得土地使用权。

　　在治理活动开始之前，从事营利性治沙活动的单位和个人应当向治理项目所在地的县级以上地方人民政府林业行政主管部门或者县级以上地方人民政府指定的其他行政主管部门提出治理申请，并附具下列文件：

　　(一)被治理土地权属的合法证明文件和治理协议;

　　(二)符合防沙治沙规划的治理方案;

　　(三)治理所需的资金证明。

　　【释义】本条是关于营利性治沙条件的规定。

　　一、具有土地使用权或者承包经营权的人在自己经营的土地上进行治沙活动，一般是经常性的，小规模的，零星的，当沙化土地已经严重发展时，仅仅依靠这样的治沙活动就难以见效，这时就需要那些不具有土地使用权的单位和个人来进行连续的，大规模的治理。这条首先规定了不具有沙化土地所有权或者使用权，但又从事沙化土地治理活动的单位和个人，应当事先与土地所有权人或者使用权人签订协议。这是为了防止在治沙活动中和治理以后发生纠纷，损害双方的利益。

　　二、在营利性治沙过程中发生了一些以治理沙化土地为名，实际从事沙化土地过度开发利用的现象。开发者投入资金从事这些开发利用项目，就是要在最短的时间内，最大限度地利用自然资源条件，以取得尽可能多的经济回报，因此有的治理者全然不顾自然条件的限制，肆意破坏，致使土地沙化更加严重，有的大面积地破坏现有植被，随意开垦，随意撂荒，有些已经到了触目惊心的地步。因此，在沙区加强营利性治理的管理已经刻不容缓。总结实际中的成功经验，法律规定了治理申请制度。

　　三、营利性治理申请主要包括三个方面的内容：一是被治理土地权属的合法证明文件和治理协议。目的是通过治理申请表明治理者已合法取得沙化土地的治理权。县级以上地方人民政府林业主管部门或者县级以上地方人民政府指定的其他行政主管部门通过治理申请审查以保证合法、公平地取得沙化土地的治理权。二是按照防沙治沙规划，制定项目治理方案，解决治理、保护和利用的科学性问题。在对一片沙化土地进行治理前，由有一定规划设计资质的设计单位或者技术推广单位，对将要实施治理的沙化土地进行全面的调查，根据实际自然条件和治理者的治理能力(治理所需的资金证明)，做出科学合理的治理方案，对治理的范围、治理需要达到的目标和相应需要的时间、治理需要采取的主要技术手段和措施、治理后土地的保护利用计划以及治理用水计划等做出项目实施方案和计划。在治理方案通过申请审查以后，治理者和防沙治沙主管部门将共同按照这个方案分别实施治理和监督管理。这样的治理、保护和利用都有一个科学性，并符合每个治理者和实际自然条件情况的依据，从事治理和开发利用的科学性则有了根本的保证。三是审查治理者的实际经济能力，即治理者是否具有治理所需的资金证明，根据资金能力判断和确定治理者治理沙化土地的面积，杜绝乱占土地、围而不治现象的出现。

　　第二十七条 本法第二十六条第二款第二项所称治理方案，应当包括以下内容：

　　(一)治理范围界限;

　　(二)分阶段治理目标和治理期限;

　　(三)主要治理措施;

　　(四)经当地水行政主管部门同意的用水来源和用水量指标;

　　(五)治理后的土地用途和植被管护措施;

　　(六)其他需要载明的事项。

　　【释义】本条是关于沙化土地治理方案具体内容和条件的规定。

　　一、营利性治沙的治理方案具体包括将要治理的沙化土地的面积，边界四至范围;每个治理阶段的目标和治理的时间;分别需要采取的主要技术措施;治理用水的需要量和来源;完成治理后计划的土地用途，是建设成为草原用于畜牧业，还是造林植树，或者是用于耕地，或者综合治理利用，农、林、牧用地各自所占的比例，以及范围内所有植被的管护责任和措施等等。

　　二、县级以上地方人民政府林业主管部门或者县级以上地方人民政府指定的其他行政主管部门通过治理申请的审查，确定治理者、治理范围、治理方式和途径等事宜，从行政管理的角度保证治理的有效性，控制盲目开发利用，促进治理者加大治理力度，尽可能缩短治理时间，争取早日投入开发利用，在保护环境条件基础上创造新的经济效益。

　　第二十八条 从事营利性治沙活动的单位和个人，必须按照治理方案进行治理。

　　国家保护沙化土地治理者的合法权益。在治理者取得合法土地权属的治理范围内，未经治理者同意，其他任何单位和个人不得从事治理或者开发利用活动。

　　【释义】本条是关于营利性治沙的治理者义务和权利的规定。

　　一、从事营利性治沙活动的单位和个人，必须按照治理方案进行治理。治理方案是一个法定的方案，它既是一个治理的技术方案，也是行政主管部门进行行政管理的依据和标准。治理的成功与否，就是要看治理者是否按照治理方案规定的内容和时间，按步就绪地实施。治理方案落实了，治理就有成效，治理方案不落实，治理也就不会有成效。因此，本条第一款把按照治理方案进行治理，作为治理者的法定义务规定下来，并在本法第四十一条规定了相应的法律责任。

　　二、本条第二款，从保护治理者的合法利益出发，规定了在治理者取得合法土地权属的治理范围内，未经治理者同意，其他任何组织和个人不得从事治理或者开发利用活动。为确保合法权益得到保护，本法在第四十二条规定了相应的法律责任，以保证落实。

　　第二十九条 治理者完成治理任务后，应当向县级以上地方人民政府受理治理申请的行政主管部门提出验收申请。经验收合格的，受理治理申请的行政主管部门应当发给治理合格证明文件;经验收不合格的，治理者应当继续治理。

　　【释义】本条是关于营利性治沙验收的程序和要求的规定。

　　预防土地沙化和治理沙化土地的根本目的是充分保护生态环境，合理、有效地利用沙化土地，实行治理后的验收制度，是保证沙化土地治理一片，成功一片，投入开发利用一片的一项重要制度。通过检查验收，将治理与开发利用在时间上区分开来，在保证自然环境条件达到开发利用的承载能力条件下，对已经达到治理方案要求的，验收后发给治理合格证明文件，准予进行开发利用;对尚未达到治理方案要求的，要求继续按照治理方案进行治理，直到达到治理方案规定的要求为止。为保证该项制度的实施，本法在第四十一条规定了相应的法律责任。

　　第三十条 已经沙化的土地范围内的铁路、公路、河流和水渠两侧，城镇、村庄、厂矿和水库周围，实行单位治理责任制，由县级以上地方人民政府下达治理责任书，由责任单位负责组织造林种草或者采取其他治理措施。

　　【释义】本条是关于沙化土地地区有关单位治理责任的规定。

　　防沙治沙是一件造福社会，惠及子孙的大事，需要动员全社会各方面的力量积极地投入到这项事业中来。法律规定对于已经沙化的土地范围内的铁路、公路、河流和水渠两侧，城镇、村庄、厂矿和水库周围，实行单位治理责任制，由县级以上地方人民政府下达治理责任书，由责任单位负责组织造林种草或者采取其他治理措施。实行责任分解，任务分解，各单位对于自己周围的沙化土地负有法定责任。既然是法定责任就是强制性的，是必须完成的。

　　第三十一条 沙化土地所在地区的地方各级人民政府，可以组织当地农村集体经济组织及其成员在自愿的前提下，对已经沙化的土地进行集中治理。农村集体经济组织及其成员投入的资金和劳力，可以折算为治理项目的股份、资本金，也可以采取其他形式给予补偿。

　　【释义】本条是关于农村集体经济组织开展集中治沙活动措施的规定。

　　几十年来的防沙治沙实践证明，农村是开展防沙治沙活动的主战场，农村集体经济组织是开展防沙治沙活动的主力军，实行“统一规划，因地制宜，分步实施，坚持区域防治与重点防治相结合”是一条成功的经验。在许多沙退人进的地区，动员和组织广大农民，依靠农村集体经济组织的力量，有计划地集中开展大规模的防沙治沙活动，相比一家一户、小规模地开展防沙治沙活动是十分有效的方法。在实行家庭承包制后，这条成功的经验还可不可以应用，在应用中的一系列涉及利益分配的政策如何处理?为此，本条规定当地政府，在农村集体经济组织及其成员自愿的前提下，可以由地方人民政府统一组织，统一规划，统一布局，统一安排，统一实施，对已经沙化的土地进行集中治理，农、林、牧、水兼顾，科学安排利用。在农村取消了劳动积累工和义务工后，用什么办法能将农村分散的土地和劳力集中起来?本条规定：为保障集体经济组织及其成员的合法利益，对于农村集体经济组织及其成员投入治理活动的资金和劳力，可以折算为治理项目的股份、资本金，在取得经济收益时按照股份或者资本金比例予以分配，也可以采取其他形式，如将治理后恢复生产能力的土地优惠承包给参与治理的集体经济组织或者农民个人使用等等办法给予补偿。这样既不增加农民的负担，也有利于调动当地农民参与防沙治沙的积极性，同时也改善了当地人民的生产和生活环境。在这方面，内蒙古赤峰市广大人民在当地人民政府的领导和组织下，采取上述办法，创造了一系列成功的经验，取得了显著的成效。

　　第五章 保障措施

　　防沙治沙是一项需要投入大量人力、物力、财力，特别是财力，其成果又可以为全社会所共享的公益性事业。无论是土地沙化的预防，还是沙化土地的治理，都需要依靠坚实的经济支持才能做到。可以说，防沙治沙工作是否能够取得成效，以及取得多大程度的效果关键是看是否有雄厚的资金保障。而沙化土地所在的地区大多数属于经济欠发达地区和贫困地区，一方面，当地政府的经济能力非常有限，地方财政多为“吃饭财政”;另一方面，当地群众的经济能力更是有限，许多群众还处于尚未脱贫致富的境地。因此，防沙治沙法专门设立了“保障措施”一章，对防沙治沙的资金安排、防沙治沙的有关税费减免政策、给予从事防沙治沙活动长期的土地使用权、给予防沙治沙的科学研究和技术推广政策优惠等方面进行了规定，确保防沙治沙活动能够得以顺利、有效地进行。

　　第三十二条 国务院和沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。在安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据具体情况，设立若干防沙治沙子项目。

　　【释义】本条是关于防沙治沙资金安排的规定。

　　一、据测算，按照沙区防沙治沙工作投资的一般水平，治理一亩沙化土地，包括建立防护林带、植树种草和建立人工沙障等，需要4年到6年的时间，平均每亩需要投资300元左右。按照这个标准，要将全国可以治理的52.9万平方公里的沙化土地基本治理好，需要投资约2340亿元，这个数额尚不包括具有明显沙化趋势土地的预防费用。而我国在“八五”期间，国家每年预算内基建投资仅仅3000万元用于全国防沙治沙工程，与治理面积需要相比，实在是杯水车薪。国家投资不足，扶持政策难以到位，严重影响了防沙治沙事业的发展。因此，为了使防沙治沙活动能够得以开展，必须首先解决防沙治沙的资金问题。在防沙治沙法立法过程中，应当给予防沙治沙工作以资金方面的支持是各方面的共识，但如何在法律中对防沙治沙的资金支持问题作出规定，则是这部法律立法过程中的一个争论的焦点。

　　二、考虑到防沙治沙工作是资金需求量极大的社会公益事业，而沙化土地所在地区的地方人民政府和群众的经济能力有限。国家和一些受益地方应当对防沙治沙投资发挥主导作用。因此，就给予防沙治沙资金支持问题，防沙治沙法草案曾经规定：国家设立防沙治沙基金，并广泛筹集社会资金，专门用于沙化土地范围内植被的保护和培育。从事防沙治沙活动的单位和个人，可以按照国务院的规定，向防沙治沙基金管理机构申请防沙治沙资金补助。国务院和沙化土地所在地区的地方各级人民政府，在安排农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当确定一定比例的资金专门用于防沙治沙。在防沙治沙法草案审议的过程中，对草案的上述规定有一种意见认为：第一，根据《中共中央、国务院关于制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》的精神，今后国家原则上不再出台新的政府性基金;目前国务院正在对各类基金进行清理，通过清理，大部分政府性基金将被取消，以进一步理顺政府分配关系，加强财政的监督，防沙治沙所需资金应通过正常经费渠道解决，不宜再设立防沙治沙基金。第二，在扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目工程中，有些工程与防沙治沙关系密切，如防护林建设、草场建设、水土流失等工程，可以以防沙治沙作为重要建设内容，或者为防沙治沙确定专项投资;有些建设项目与防沙治沙关系不甚密切，如矿产开采、道路建设、水利设施建设等，难以专门安排防沙治沙投资。而且我国地域辽阔，自然条件差异很大，各地区防沙治沙的任务、重要程度、地方筹措资金能力等各不相同，国家对不同地区防沙治沙工作的扶持政策也不一样。从有关扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目中确定一定比例的资金用于防沙治沙的规定，可操作性不强。对于防沙治沙经费，应当按部门预算改革的方向，通过报送项目预算予以安排。

　　全国人大常委会在充分听取并认真研究各有关方面意见的基础上，防沙治沙资金按照防沙治沙规划，按项目预算进行资金安排在实践中是可行的，这几年几家都是通过治沙重点工程安排资金的，也有利于从财力上支持这项工作的开展，使有限的资金能够用到“刀刃”上。本法作出了从国务院到沙化土地所在地区的地方各级人民政府都应当“按照防沙治沙规划”通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程的规定。

　　此外，在国家和地方安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，还可以根据具体情况设立若干防沙治沙子项目。通过防沙治沙子项目的工程投资来保证防沙治沙的必要资金。国务院有关部门必须加强工程管理和资金使用的监督，确实保证防沙治沙子项目的资金的有效投入。

　　第三十三条 国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。

　　县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。

　　单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收;取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。

　　【释义】 本条是关于给予从事防沙治沙活动的单位和个人各项优惠政策的规定。

　　一、防沙治沙需要的投资非常大，光靠中央和地方政府财政投入是远远不够的，必须制定防沙治沙的优惠政策，调动各方面的积极性，设法扩宽投资渠道，采取多种形式，吸引广大农牧民、企事业单位、组织、外商投入到防沙治沙中去。因此，本条对给予从事防沙治沙活动的单位和个人各项优惠政策作出了规定。

　　二、本条第一款是关于各级人民政府应当制定鼓励和支持防沙治沙优惠政策的规定。由于沙区多是经济贫困的地区，加上土地沙化的预防和沙化土地的治理又是一项投资大、周期长、见效慢的工作，如果政府不给予一些政策上的优惠，很难调动广大单位和个人的防沙治沙积极性。因此，本款首先要求国务院和省、自治区、直辖市人民政府要制定优惠政策，以吸引单位和个人投资防沙治沙。

　　三、本条第二款是关于县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金、税费减免等政策优惠的规定。根据本款规定，县级以上地方人民政府要按照职权和国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，决定给予何种优惠。国务院1991年8月29日转发全国绿化委员会、林业部《关于治沙工作若干政策措施意见的通知》中已经就治沙的优惠政策作出过一些规定，如：防沙治沙资金实行多渠道筹集，以群众投工投劳为主、国家辅助为辅。国家对治沙和合理利用沙区资源，在税收等方面给予优惠照顾。国家每年发放治沙贴息贷款等等。本法实施后，有关部门还应当进一步完善和落实有关的优惠措施。

　　四、本条第三款是关于对单位和个人投资进行防沙治沙活动的税收减免的规定。所谓减税，是指减少征收一部分按法定税率计算的应纳税额，减税的具体办法有两种：一种是比例减征法，即按计算出来的应纳税额减征一定比例;另一种是减率减征法，即用减低税率的办法体现减征税额。免税，是指对法定应纳税额不予征收。对单位和个人投资进行防沙治沙给予其税收上的减免是最直接的优惠政策。这一政策将有利于吸引有能力的单位和个人投资防沙治沙活动。本款规定主要包括两方面的具体内容：一是单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收;二是单位和个人投资进行防沙治沙取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。目前，已经实施的防沙治沙税收优惠政策主要是1991年12月7日，国家税务局发布的《对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》。该通知对防沙治沙活动给予了一些税收优惠，包括：一是凡治沙地区为治沙而举办的企业生产的产品，除国家规定严格控制减免税的产品和行业外，经营发生困难的，按照税收管理体制的规定，报经税务机关批准后，可给予定期的减征或免征产品税或增值税的照顾。二是对治沙地区的农机站、排灌站的机耕与排灌收入，免征营业税。三是对企业事业单位和个人转让自行研制并经有关部门鉴定认可的治沙科学技术研究成果以及科研单位提供技术咨询、技术培训、技术服务所取得的收入，暂免征收营业税和所得税。四是对通过治理沙漠而举办的种植业、养殖业所取得的收入，暂免征收所得税。五是对为综合利用、加工利用治沙资源所办的乡镇集体企业，在开办初期缴纳所得税有困难的，可酌情给予适当的减免照顾。六是对城市、县城、建制镇以外为治沙而建设的房产，免征房产税。七是对经治理沙漠而形成的土地，用于农业、牧业、林业生产的，免征土地使用税。八是对治沙工程的投资项目，按照《固定资产投资方向调节税暂行条例》的征免规定办理。本款规定相对于上述规定而言，实际上是给予了更大程度的税收优惠。因为上述规定有些还只是对某项税收的优惠，而按照本款规定，单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段要免征各种税收，也就是说，在投资阶段是不收税的。同时，在取得一定收益后，还可以免征或者减征有关税收。可以说，本法出台后,单位和个人投资进行防沙治沙的，享受到更大的税收优惠。

　　第三十四条 使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过70年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定。

　　使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同。具体承包期限和当事人的其他权利、义务由承包合同双方依法在土地承包合同中约定。县级人民政府依法根据土地承包合同向治理者颁发土地使用权证书，保护集体所有沙化土地治理者的土地使用权。

　　【释义】本条是关于给予从事治沙活动的治理者土地使用权的规定。

　　一、除了给予投资治沙的单位和个人以税收减免等方面的政策优惠外，给予其要投资进行治理的已经沙化的土地以长期的土地使用权，也是提高投资者的治沙积极性，吸引其进行治沙活动的一种有效措施。因此，本条就在这方面给予了法律上的保障。

　　二、本条第一款是关于给予使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的土地使用权最高年限的规定。按照本款规定，使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过70年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定。作出这样的规定主要是考虑到治沙活动投资大、周期长、条件差、近期效益低，法律为保障防沙治沙者的合法权益，明确给予治理沙化土地的单位或者个人较长的土地使用权，照顾治沙者的经济利益，有利于调动治理者的积极性。根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，城镇国有土地使用权出让最高年限按下列用途确定：居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。可以说，对我国城镇国有土地享有土地使用权的最高年限就为70年。与此相比，给予使用已经沙化的国有土地从事治沙活动最高可以到70年的土地使用权，确实是对投资治沙者的一种优惠。这样规定，治沙者就可以作长期的投资，治理者的权益得到进一步地保护。

　　需要说明的是，本款规定的可以享有不超过70年的土地使用权不是自动取得的，而是必须经县级以上人民政府依法批准。根据我国土地管理法的规定，单位和个人依法使用的国有土地，应由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。只有经依法登记的土地使用权才受法律保护，其他单位和个人不得侵犯。因此，治沙者在对国有沙化土地进行投资治沙之前，必须要依照上述规定和国务院的有关规定取得想要投资地块的土地使用权。否则，按照土地管理法的规定，如果未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门将责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，如果超过批准的数量占用土地的，则多占的土地以非法占用土地论处。关于如何申请治理国有沙化土地的具体程序和办法将由国务院作出具体规定。

　　三、本条第二款是关于使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动应当签订土地承包合同的规定。按照本条第二款的规定，使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同。具体承包期限和当事人的其他权利、义务由承包合同双方依法在土地承包合同中约定。县级人民政府依法根据土地承包合同向治理者颁发土地使用权证书，保护集体所有沙化土地治理者的土地使用权。防沙治沙法之所以规定“使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同”，是因为农民集体所有的土地与国有土地不同，其使用权的期限不宜由法律直接作出规定，应当通过与治理者集体土地所有人签订土地承包合同的方式确定具体的承包期限。

　　按照本款和土地管理法的有关规定，使用已经沙化的集体所有土地从事治沙活动的，治理者取得土地使用权的程序是：首先，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同。治理者和集体所有人应当依法在土地承包合同中约定具体承包期限和当事人的其他权利、义务等内容。然后，治理者凭土地承包合同向县级人民政府提出申请，由县级人民政府依法根据土地承包合同向治理者颁发土地使用权证书。这样，才能取得集体所有沙化土地的土地使用权，治理者的治理沙化土地活动才受到法律的保护。

　　需要说明的是，根据我国土地管理法的规定，由本集体经济组织的成员或者由本集体经济组织以外的成员承包农民集体所有的土地的情况有所不同。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营的，土地承包经营期限为30年，按照本款规定，如从事治沙活动的期限还可以更长。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，土地承包经营的期限由承包合同约定，并必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。同时，上述承包都需要发包方与承包方订立土地承包合同，约定双方的权利义务。承包人都有义务按照承包合同约定的用途合理利用土地。

　　第三十五条 因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。

　　【释义】本条是关于将治理后的土地划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，应当给予治理者合理的经济补偿的规定。

　　一、按照防沙治沙法的规定，国家出于保护生态的需要，可以将治理后的沙化土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区。但是，治理者的投入和治理成果，应当由批准机关给予其合理的经济补偿。否则，势必损害治理者的合法权益。因此，本条对治理者已经治理的沙化土地被批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的应当获得合理经济补偿的权利提供了法律上的保障。

　　二、按照我国《自然保护区条例》的规定，自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。建立自然保护区的条件：一是典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域;二是珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域;三是具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠;四是具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹;五是经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为国家级自然保护区。除列为国家级自然保护区的外，其他具有典型意义或者重要科学研究价值的自然保护区列为地方级自然保护区。

　　按照防沙治沙法的规定，沙化土地封禁保护区，是指在防沙治沙规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。沙化土地封禁保护区的范围由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。在沙化土地封禁保护区内，禁止一切破坏植被的活动。禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民。对沙化土地封禁保护区范围内的农牧民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置。沙化土地封禁保护区内尚未迁出的农牧民的生产生活，由沙化土地封禁保护区主管部门妥善安排。未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。

　　由于法律、法规规定对自然保护区和沙化土地封禁保护区进行了一些特殊的保护措施，所以，如果将已经治理的沙化土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区，对维护已经治理好的沙化土地是非常有益的。

　　三、按照本条规定，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的前提是，因保护生态的特殊要求。如果不是因为保护生态，而是出于其他目的，如进行旅游开发等，都不能将已经治理的沙化土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区。

　　需要说明的是，本条对如何给予治理者以合理的经济补偿未作具体规定。合理的经济补偿，应当主要考虑治理者的各方面的投入情况、治理成果(植被状况、生态和经济价值等)因素。批准机关就经济补偿数额应当与治理者根据实际情况进行协商确定。

　　第三十六条 国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科研项目和示范、推广项目，并对防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予资金补助、税费减免等政策优惠。

　　【释义】本条是关于国家对防沙治沙的科学研究与技术推广给予政策优惠的规定。

　　一、防沙治沙必须依靠科技，遵循生态规律，因此国家应当对防沙治沙科研和技术推广工作给予特殊政策优惠，调动科技人员的积极性，促进防沙治沙科学研究和技术推广，提高我国防沙治沙的能力和技术水平。因此，防沙治沙法在这一条对国家有关防沙治沙技术政策的优惠作出了规定。

　　二、按照本条规定，国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科研项目和示范推广项目，并对以下方面的科学研究与技术推广给予资金补助、税费减免等政策优惠：一是防沙治沙方面的科学研究和技术推广项目;二是沙区能源方面的科学研究和技术推广项目;三是沙生经济作物方面的科学研究和技术推广项目;四是节水灌溉方面的科学研究和技术推广项目;五是防止草原退化方面的科学研究和技术推广项目;六是沙地旱作农业方面的科学研究和技术推广项目等等。

　　三、根据国务院1991年8月29日转发全国绿化委员会、林业部《关于治沙工作若干政策措施意见的通知》的规定，一是国家每年要安排一定的治沙事业费，主要用于防沙治沙的技术推广和人员的培训、宣传;二是治理沙漠及开发利用沙区资源的科技研究项目，应纳入科技项目计划，经有关领导机关批准后拨给专项经费;各级人民政府和有关部门应实行优惠政策，吸引和鼓励科技人员到沙区进行科学研究和技术推广。此外，1991年12月7日，国家税务局发布的《对治沙合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》中，也在防沙治沙科学研究和技术推广方面，规定了一些优惠政策。如对治沙地区的农机站、排灌站的机耕与排灌收入，免征营业税;对企事业单位和个人转让自行研制并经有关部门鉴定认可的治沙科学技术研究成果以及科研单位提供技术咨询、技术培训、技术服务所取得的收入，暂免征收营业税和所得税等。上述这些政策优惠是已经在实行的。按照本条规定，国家根据防沙治沙的需要，还可以再在防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予其他方面的资金补助、税费减免等政策优惠。本法实施后，有关部门应当进一步完善和落实有关的优惠措施。

　　第三十七条 任何单位和个人不得截留、挪用防沙治沙资金。

　　县级以上人民政府审计机关，应当依法对防沙治沙资金使用情况实施审计监督。

　　【释义】 本条是关于防沙治沙资金的使用和监督的规定。

　　一、为了保证防沙治沙资金不受非法截留、挪用，防沙治沙法专门就防沙治沙资金的使用和监督问题作了规定。本条第一款是关于任何单位和个人不得截留、挪用防沙治沙资金的规定。对于任何单位或个人来说，不得截留、挪用防沙治沙资金是一项法律规定的禁止性义务，违反了这一规定，将受到法律的制裁。根据防沙治沙法和刑法的规定，如果非法截留、挪用防沙治沙资金，构成犯罪的，将被依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，也要给予行政处分。

　　二、为了防止防沙治沙资金不受非法截留、挪用，本法还通过确立人民政府审计机关工作职责的方式来达到防沙治沙资金不被非法截留、挪用的目的。本条第二款就是关于县级以上人民政府审计机关，应当依法对防沙治沙资金使用情况实施审计监督的规定。审计监督是国家的重要财政、财务监督制度。所谓审计，是独立于被审计单位的机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行检查、评价、公证的一种监督活动。根据审计法的有关规定，除审计法规定的审计事务以外，审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项，依照审计法和有关法律、行政法规规定进行审计监督。因此，根据防沙治沙法的这一条规定，加强对防沙治沙资金使用情况的审计监督是各级人民政府审计机关的一项重要工作职责，各级人民政府审计机关应当依法加强对防沙治沙资金使用情况的审计监督。也就是说，为了提高防沙治沙资金的使用效益，加强管理，县级以上各级人民政府应当将防沙治沙资金的使用情况纳入审计监督计划，加强事前、事中和事后的综合审计监督。

　　第六章 法律责任

　　法律责任，是指违反法律的规定而必须承担的法律后果。法律责任由法律作出规定，由法律规定的机关依法追究。法律责任按违法行为的性质不同可以分为刑事责任、行政责任和民事责任三大类。具体采取哪一种法律责任形式，应当根据调整违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点以及侵害的程度等多种因素来确定。本法就预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展做了规定，设立了一系列的法律制度。目的就是为了减轻土地沙化对人民生产、生活所造成的危害，维护人民的生命健康和财产安全，保障国家和人民的利益不受损害。为了保证这些制度得以实施，本法专门设立了本章法律责任。本章共八条，主要对违反防沙治沙法的行为所应追究的法律责任做了规定。

　　第三十八条 违反本法第二十二条第一款规定，在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的，由县级以上地方人民政府林业、农(牧)业行政主管部门按照各自的职责，责令停止违法行为;有违法所得的，没收其违法所得;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　【释义】本条是关于在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动应当承担行政法律责任和刑事法律责任的规定。

　　一、沙化土地封禁保护区是依据本法第十二条第二款设立的，是指按照规划在规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地。一般来说，沙化土地封禁保护区所在的地区常年干旱少雨，年降水量大大小于蒸发量，这些地区多为戈壁、荒漠、沙漠、固定半固定沙丘和流动沙丘，是土地沙化非常严重的地区，生态环境极其恶劣，生态平衡非常脆弱。根据实际情况，这些地区短期内不具备治理条件，更不适合开发利用。为了不使这些地区的生态环境继续恶化，防止其沙化趋势加重，因此本法规定设立沙化土地封禁保护区，其功能就是保持区内现状，遏制土地沙化加重的趋势，保证保护区范围内的生态环境及自然资源不再遭到破坏。

　　二、本法第二十二条第一款规定，在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。这一款对沙化土地封禁保护区内的植被保护作了明确规定，即凡是破坏植被的活动不论其采用直接或者间接的手段，是否具有主观故意，也不论造成危害的大小，都是被禁止的。这里所说的“破坏植被的活动”是指采伐、毁坏树木，砍挖灌木、药材及其他固沙植物，在沙化土地封禁保护区范围内放牧以及其他对植被造成破坏的活动。由于沙化土地封禁保护区内的生态平衡非常脆弱，植被一旦被破坏就很难再恢复。因此，有效地对沙化土地封禁保护区进行管理和保护，防止封禁保护区内的植被遭到破坏，对防沙治沙工作有着重要作用。因此，本法对沙化土地封禁保护区的植被保护工作专门设立了这一条规定。

　　三、根据本条规定，当事人的行为构成违法应当符合下列两个要件，一是当事人破坏植被的行为应当在沙化土地封禁保护区范围内发生。不在这个范围内的破坏植被活动不适用本条规定。根据本法第十二条第二款的规定，沙化土地封禁保护区的范围由全国防沙治沙规划以及省、自治区、直辖市防沙治沙规划确定。二是当事人采取了破坏植被的活动。同时满足这两个要件就应当承担本条规定的行政法律责任;构成犯罪的，还应当追究其刑事责任。行政法律责任是指因实施违反本法规定的行为而引起的，由行政机关依法给予制裁的，并且是必须承担的法律后果。行政法律责任分为行政处罚和行政处分，本条是对违法行为人的行政处罚，是指国家特定的行政机关或者法律授权的其他组织对犯有一般违法行为的单位和个人追究的行政责任。刑事法律责任是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律所禁止的行为(犯罪行为)所必须承担的法律义务。刑事责任是一种最严厉的法律责任。

　　(一)本条规定的行政处罚有三种形式：一是责令停止违法行为，二是可以并处罚款，三是没收违法所得。

　　1.责令停止违法行为，即依照本法规定由县级以上地方人民政府林业、农(牧)业行政主管部门在行政执法中，发现并确认违法行为人在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被的活动后，以行政命令的方式责令违法行为人停止违法行为。

　　2.罚款，即县级以上地方人民政府林业、农(牧)业行政主管部门依法对在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的违法行为人作出前述处罚决定的同时，可以作出并处强制交纳一定数量的货币的行政处罚的决定。是否并处罚款，由林业、农(牧)业行政主管部门根据具体案件的情节决定。为了达到对违法者的教育、惩戒作用或者违法行为具体情节较为严重，可以作出并处罚款的决定。具体数额由县级以上地方人民政府林业、农(牧)业行政主管部门根据当事人违法行为的具体情况决定。

　　3.没收违法所得，即由县级以上地方人民政府林业、农(牧)业行政主管部门根据本法规定，将违法行为人通过破坏封禁保护区范围内的植被所获得的金钱收入和其他财务强制无偿收归国有。该处罚的相对人，是在沙化土地封禁保护区范围内破坏植被过程中，取得违法所得的当事人。对没有违法所得的，不适用该处罚措施。

　　(二)刑事责任。

　　本条所称构成犯罪，主要是指当事人在沙化土地封禁保护区范围内实施破坏植被的活动不仅违反了本条规定，还触犯了《中华人民共和国刑法》的有关规定，应当承担刑事责任。按照本条规定，当事人构成犯罪的条件，必须是违反《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第三百四十四条、第三百四十五条第一款规定。

　　1.根据《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

　　2.根据《中华人民共和国刑法》第三百四十四条规定，当事人违反森林法的规定，非法采伐、毁坏珍贵树木的，对其应当处以3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金;情节严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。

　　依据这一条追究当事人刑事责任，应当注意以下两点：一是要弄清楚哪些属于“珍贵树木”。目前，根据森林法规定的“禁止、限制出口的珍贵树木名录”以及根据《中华人民共和国野生植物保护条例》制定的《国家重点保护野生植物名录》，其中一级珍贵树种37种，二级珍贵树种132种;二是要注意掌握非法采伐、毁坏珍贵树木行为的特征。非法采伐、毁坏珍贵树木的行为是指行为人未按规定程序申请办理采伐(集)证，而采伐或毁坏国家重点保护的珍贵树木的行为。行为人实施了上述行为，造成了破坏后果，即构成了刑事犯罪，应当依法追究刑事责任。

　　3.根据《中华人民共和国刑法》第三百四十五条第一款规定，盗伐森林或者其他树木，数量较大的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数量巨大的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金;数量特别巨大的，处7年以上有期徒刑，并处罚金。这一条中，违法行为人只有盗伐树木的数量较大才能构成犯罪，对于盗伐树木的数量不足以按照犯罪界定的，只能追究其行政法律责任。

　　第三十九条 违反本法第二十五条第一款规定，国有土地使用权人和农民集体所有土地承包经营权人未采取防沙治沙措施，造成土地严重沙化的，由县级以上地方人民政府农(牧)业、林业行政主管部门按照各自的职责，责令限期治理;造成国有土地严重沙化的，县级以上人民政府可以收回国有土地使用权。

　　【释义】本条是关于沙化土地使用权人对已经沙化的土地未采取防沙治沙措施，造成土地严重沙化的行为应当承担法律责任的规定。

　　一、本法第二十五条第一款规定，使用已经沙化的国有土地的使用权人和农民集体所有土地的承包经营权人，必须采取治理措施，改善土地质量;确实无能力完成治理任务的，可以委托他人治理或者与他人合作治理。本条所保护的是一种特定的对象，即已经沙化的国有土地和农民集体所有土地。对于使用未沙化的国有土地和农民集体所有土地不适用本条的规定。目前，我国沙化土地的利用从权属上看，一般分为三种情况：一是国家所有土地，但是在目前条件下没有利用，也未确定使用者;二是虽然是国家所有的土地，但是已经确定了土地使用者;三是集体所有的土地，但已明确了承包经营人。在一些条件比较好的沙化地区，大部分国有土地或者集体土地都明确了使用权人或者承包经营权人。任何单位或者个人依法取得沙化的国有土地和农村集体所有土地使用权从事生产经营活动，其土地使用权和依法从事的生产经营活动是受法律保护的，这些单位和个人从土地上受益，也同时负有治理沙化土地的义务。沙化土地本身属于已经遭到破坏的土地，生态平衡较为脆弱，在沙化土地上从事生产经营活动将不可避免地加重其沙化趋势。因此，在这种情况下，沙化土地的使用权人或者经营权人必须对沙化土地采取治理措施，即使本人无治理能力，也应当委托他人或者合作治理。这是沙化土地使用权人和经营权人的法定义务。违者就要依照本条规定承担行政法律责任。

　　二、根据本条规定，当事人承担行政法律责任的行为必须具备两个条件：

　　(一)未采取防沙治沙措施。主要是指土地使用权人在使用沙化土地的过程中，未采取或者未及时采取种草、种树，控制生产经营活动等措施对沙化土地进行治理或者防止土地沙化趋势加重的行为。按照本法第二十五条规定，土地使用权人在使用已经沙化的国有土地和农民集体所有土地时，负有治理沙化土地的义务，而土地使用权人对应尽的义务不作为即构成本条规定的应承担法律责任的要件之一。

　　(二)造成土地严重沙化。土地严重沙化是指正在被使用的沙化土地，在使用的过程中，因土地使用权人未采取防沙治沙措施或者使用不善，致使该土地沙化程度与原有土地相比，有加重的情形和趋势或者土地因沙化已经严重影响到人们正常的生产生活的情形。

　　上述两种行为必须同时具备才能追究其行政法律责任，如果只是未采取防治措施而没有造成土地严重沙化，或者采取了防治措施仍然不能控制土地严重沙化的，均不能追究其行政法律责任。

　　三、本条规定的行政处罚有两种形式：

　　(一)责令限期治理，即县级以上地方人民政府农(牧)业或者林业行政主管部门在进行沙化土地治理监测工作中，发现并确认违法行为人对沙化土地未采取防治措施，造成土地严重沙化后，以行政命令的方式责令其在一定期限内停止在沙化土地上的生产经营等活动的同时，采取治理措施，恢复土地原状，达到法律、法规规定的治理目标。

　　(二)收回国有土地使用权，即县级以上人民政府，对国有土地使用权人未采取防沙治沙措施，并且造成国有土地严重沙化的，依照本条和《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，以行政命令的方式将国有土地使用权从违法行为人手中收回。该项行政处罚，只适用于国有土地的使用权人，对农民集体所有土地的承包经营权人不适用。

　　第四十条 违反本法规定，进行营利性治沙活动，造成土地沙化加重的，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为，可以并处每公顷五千元以上五万元以下的罚款。

　　【释义】本条是关于进行营利性治沙活动造成土地沙化加重应承担的行政法律责任的规定。

　　一、本条所称违反本法规定，是指当事人违反本法第四章中关于进行营利性治沙活动的有关规定。本法规定，不具有土地所有权或者使用权的单位和个人从事营利性治沙活动的，应当先与土地所有权人或者使用权人签订协议，依法取得土地使用权。在治理活动开始前，从事营利性治沙活动的单位和个人应当向治理项目所在地的县级以上地方人民政府林业行政主管部门或者县级以上地方人民政府指定的其他行政主管部门提出治理申请，并附具下列文件：被治理土地权属的合法证明文件和治理协议;符合防沙治沙规划的治理方案;治理所需的资金证明。在治理活动中，必须按照治理方案进行治理;治理者完成治理任务后，应当向县级以上地方人民政府受理治理申请的行政主管部门提出验收申请，经验收合格的，由受理治理申请的行政主管部门发给治理合格证明文件，经验收不合格的应当继续治理。因此，任何单位和个人，不按照本法的上述有关规定进行营利性治沙活动，造成土地沙化加重的，就应当承担本条规定的行政责任。

　　二、根据本条规定，承担行政法律责任的行为必须具备两个条件：

　　(一)违反本法规定进行营利性治沙活动。本法将防沙治沙活动分为两种形式：一是公益性治沙活动。所谓公益性治沙活动，就是指单位和个人自愿参加或组织，不以营利为目的，由单位和个人自筹资金，无偿进行捐资、防沙治沙活动等的行为;二是营利性治沙活动。营利性治沙活动是指单位和个人以营利为目的，通过进行防沙治沙的活动，适当开展生产经营活动，获得一定利润的行为。在营利性治沙过程中发生了一些以治理沙化土地为名，实际从事沙化土地过度开发利用的现象，有的大面积地破坏现有植被，随意开垦，随意撂荒，致使土地沙化更加严重。因此，对营利性治沙活动进行严格的管理是十分必要的。本条是对违反营利性治沙活动的有关规定进行处罚，公益性治沙活动不适用本条规定。

　　(二)造成土地沙化加重。治理者因违反有关营利性治沙活动的规定治理沙化土地，致使该土地与治理前相比，沙化程度加重或者具有沙化程度加重的趋势，即是本条所指的造成土地沙化加重的情形。这里需要特别指出的是，治理者的治理活动所造成的损害无须达到某种程度上的界限，即只要沙化土地与治理前相比，沙化程度加重，无须达到沙化严重的程度，就应当承担本条规定的法律责任。

　　凡同时具备这两种违法行为就要按照本条规定追究其行政法律责任。

　　三、按照本条规定，实施上述违法行为，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门给予行政处罚。本条规定的行政处罚有两种形式：

　　(一)责令停止违法行为，即县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门在行政执法中，发现并确认违法行为人在进行营利性治沙活动中不按照本法规定进行治理，造成土地沙化加重的，以行政命令的方式责令违法行为人停止违法行为。

　　(二)罚款，即县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门依法强制违反本法规定进行营利性治沙活动造成土地沙化加重的违法行为人交纳一定数量的货币的一种行政处罚，属于财产罚。根据本条规定，罚款不是必须实施的行政处罚，不可对违法行为人单处罚款，是否对违法行为人并处罚款，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门根据当事人的违法行为的具体情况决定。本条规定的罚款幅度是每公顷5000元以上5万元以下，具体数额由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门根据当事人的违法行为的具体情况决定。

　　第四十一条 违反本法第二十八条第一款规定，不按照治理方案进行治理的，或者违反本法第二十九条规定，经验收不合格又不按要求继续治理的，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，可以并处相当于治理费用一倍以上三倍以下的罚款。

　　【释义】本条是关于不按治理方案进行治理或者经验收不合格又不按要求继续治理所应承担的行政法律责任的规定。

　　一、本法第二十八条第一款规定，从事营利性治沙活动的单位和个人，必须按照治理方案进行治理。沙化土地的治理是一项科学性、系统性很强的工程，治理过程非常复杂，过于简单、单一的治理不能根本有效地解决这一问题，反而还有可能加重土地沙化的趋势，因此，本法规定治理者在治理前应向有关行政主管部门提出符合防沙治沙规划的治理方案，经批准后才可进行治理。治理方案应当包括：治理范围界限;分阶段治理目标和治理期限;主要治理措施;经当地水行政主管部门同意的用水来源和用水量指标;治理后的土地用途和植被管护措施;其他需要载明的事项。可以看出，治理方案对沙化土地的治理作了系统的规划，对治理过程中出现的各种问题都有较明确的规定，具有很强的科学性和可操作性，可确保治理任务的顺利完成。因此，为了能有效地治理土地沙化，治理者应当严格按照经有关行政主管部门批准的治理方案对沙化土地进行治理。凡治理者不按照治理方案对沙化土地进行治理的，就应当承担本条规定的行政法律责任。

　　本法第二十九条规定，治理者完成治理任务后，应向有关行政主管部门提出验收申请，经验收合格的，发给治理合格证明文件;不合格的，继续治理。制定本条规定的目的是为了有效地对防沙治沙工作进行监督管理，确保能够按照治理方案完成治理工作。同时，通过检查验收，保证自然环境条件能够达到开发利用的承载能力，治理工作能够按计划完成，达到国家规定的要求。违反这一规定，经验收不合格又不按要求继续治理的，就应承担本条规定的行政法律责任。

　　二、按照本条规定，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门依法追究违法行为人的行政责任。本条规定的行政处罚有两种形式：

　　(一)责令停止违法行为，限期改正。即县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门在行政执法中，发现并确认违法行为人实施了本条列举的两种违法行为的，以行政命令的方式责令违法行为人停止违法行为，并在一定期限内改正。

　　(二)罚款。即县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门依法强制违反本法规定的违法行为人交纳一定数量的货币的一种行政处罚，属于财产罚。根据本条规定，罚款并不是一种必须实施的行政处罚，不可对违法行为人单处罚款，是否对违法行为人并处罚款，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门根据当事人的违法行为的具体情况决定。罚款的幅度为治理费的1倍以上3倍以下。

　　第四十二条 违反本法第二十八条第二款规定，未经治理者同意，擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发利用活动的，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为;给治理者造成损失的，应当赔偿损失。

　　【释义】本条是关于擅自在他人的治理范围内从事开发或者治理活动应当承担的行政法律责任和民事法律责任的规定。

　　一、本法第二十八条第二款规定，国家保护治理者的合法权益，未经治理者同意，不得在其治理范围内从事治理或者开发利用活动。防沙治沙工作是一项带有社会公益性质的活动，不仅能够改善沙化地区的生态环境，还能够造福子孙后代。但由于其投入大，以目前国家财力尚不能完全承担，因此需要全社会的广泛参与投资治理。国家鼓励个人、单位投资治理，但治理工作投资大，风险大，收益较小，为了保障投资人或者治理者的积极性，就应当切实保护投资治理者的合法权益。本法第二十八条第二款即对此作了专门规定。凡未经治理者同意，擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发利用活动的违法行为人，就应当承担本条规定的法律责任。

　　二、按照本条规定，违法行为人应当对其违法行为承担以下行政法律责任和民事法律责任：

　　(一)行政法律责任。本条规定责令停止违法行为，即县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门在行政执法中，发现并确认违法行为人实施了本条列举的两种违法行为之一的，以行政命令的方式责令违法行为人停止违法行为。

　　(二)民事法律责任。如果违法行为人因从事上述两项活动给治理者造成损失的，还应当承担损害赔偿责任。损害赔偿责任是民事法律责任的一种。民事法律责任，是指民事法律关系主体违反了民事法律规范、不履行民事法律义务时所应承担的法律义务。民事法律责任是民事违法行为所引起的必然法律后果。赔偿损失，即违法行为人未经治理者同意，擅自在其治理范围内从事治理活动或者开发利用活动，给治理者造成损失的，在县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门的监督下，根据所造成实际损失的大小给予治理者一定的补偿。违法行为人的行为未给治理者造成损失的，不承担损害赔偿责任。本条所称赔偿损失，是指侵权赔偿，赔偿的内容是经济、物质补偿。

　　第四十三条 违反本法规定，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位、监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分：

　　(一)违反本法第十五条第一款规定，发现土地发生沙化或者沙化程度加重不及时报告的，或者收到报告后不责成有关行政主管部门采取措施的;

　　(二)违反本法第十六条第二款、第三款规定，批准采伐防风固沙林网、林带的;

　　(三)违反本法第二十条规定，批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地的;

　　(四)违反本法第二十二条第二款规定，在沙化土地封禁保护区范围内安置移民的;

　　(五)违反本法第二十二条第三款规定，未经批准在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动的。

　　【释义】 本条是关于违反本法规定的行政主管部门的直接负责的主管人员和其他的直接责任人员应当承担的行政法律责任的规定。

　　一、本条规定的违法行为有以下五种：

　　(一)违反本法第十五条第一款规定，发现土地发生沙化或者沙化程度加重不及时报告的，或者收到报告后不责成有关行政主管部门采取措施的。本法第十五条第一款规定，有关行政主管部门发现土地发生沙化或者沙化程度加重的，应当及时报告本级人民政府，人民政府应当责成有关行政主管部门采取治理措施，制止导致土地沙化的行为。这一条主要是对在防沙治沙过程中所涉及到的有关行政主管部门的职责的规定。由于防沙治沙工作是涉及多方面、多个管理部门的系统工作，需要依靠林业、农业、水利、土地、环境等不同的管理部门共同协调工作，将监测到的有关土地沙化的真实情况报告给本级人民政府，在政府的组织和协调下，由相关部门按照职责分工进行治理沙化土地的工作。同时，本款也给县级以上人民政府规定了一项法定职责，即地方人民政府在接到报告后，应当责成有关行政主管部门采取措施。按照本条规定，有关行政主管部门对应为的行为不作为就应当承担本条规定的行政法律责任。

　　(二)违反本法第十六条第二款、第三款规定，批准采伐防风固沙林网、林带的。本法第十六条第二款、第三款规定，县级以上人民政府及有关行政主管部门不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐，但抚育更新性质的采伐除外;抚育更新性质的采伐，必须预先形成接替林网和林带;树木更新困难的地区，禁止一切采伐。防风固沙林网、林带是防沙治沙中必不可少的组成部分，它的存在直接关系到沙化土地的防治效果。防风固沙林网、林带属于生态防护林，不是以生产木材为主要目的进行经营管理的，需要按照生态防护林的要求长期经营和保护，才能形成严密有效的体系，因此，从防风固沙的实际需要出发，防风固沙林网和林带不能实行大面积的采伐，只能根据需要进行小范围、低强度的抚育性质的采伐。由于沙化地区一般都是自然条件恶劣，生态环境脆弱的地区，林木植被成活困难，生长缓慢，为保证具有一定的植被覆盖程度和覆盖连续性，第二款同时还规定了进行抚育更新性质采伐的条件，即在对防风固沙林网、林带进行采伐以前，必须在其附近预先形成接替的林网和林带，以避免空缺。另外，第三款还特别规定，在林木更新困难的地区，已经形成的防风固沙林网和林带不能批准采伐。要做到不对防风固沙林网、林带进行滥伐，关键在于有关政府和部门能否依法行使本法赋予的职权。因此，在法律上保证有关权力不被滥用，是十分必要的，而最有力的保证措施之一，就是规定对滥用权力的依法追究相应的法律责任。

　　(三)违反本法第二十条规定，批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地的。本法第二十条规定，沙化地区的县级以上人民政府，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地;已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。目前我国毁草毁林的开垦现象非常严重，不利于对沙化土地的防治。尤其在沙漠边缘地带和林地、草原开垦的，很容易因毁坏性开垦而破坏脆弱的生态环境，造成沙漠范围扩大、林地草原毁坏的恶果。根据本条规定，沙化土地所在地区县级以上人民政府批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地的，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员就应当承担本条规定的行政法律责任。

　　(四)违反本法第二十二条第二款规定，在沙化土地封禁保护区范围内安置移民的。本法第二十二条第二款规定，禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民，县级以上人民政府应当有计划地组织沙化土地封禁保护区内的农牧民迁出，并妥善安置。土地沙化主要是因为人类不合理的活动所导致的，沙化土地封禁保护区又是不具备治理条件、生态平衡极其脆弱的地区，人类的活动将会破坏这一地区的生态平衡，造成难以挽回的损失，给防沙治沙工作带来很大的困难和影响。因此，有必要禁止人类在沙化土地封禁保护区范围内的活动，发挥沙化土地封禁保护区的功能作用。按照本条规定，有关行政主管部门违反第二十二条第二款规定，批准在沙化土地封禁保护区范围内安置移民的，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员就应当承担本条规定的行政法律责任。

　　(五)违反本法第二十二条第三款规定，未经批准在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动的。本法第二十二条第三款规定，未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护区范围内修建铁路、公路。一般来说，铁路、公路的修建活动工程浩大，持续时间长，其修建施工和修建工人的活动将对自然环境产生破坏，不利于在沙化土地封禁保护区范围内的防沙治沙工作，因此在沙化土地封禁保护区范围内修建铁路、公路应当由国务院或者国务院指定的部门批准。按照本条规定，凡未经国务院或者国务院指定的部门批准，在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动的，就应当承担本条规定的行政法律责任。

　　二、当事人只要实施了上述五种违法行为之一，就应当承担本条规定的行政法律责任。行政法律责任，有行政处罚和行政处分两种，本条规定对违法行为人应给予的是行政处分。行政处分，亦称行政纪律处分，是指行政机关内部上级对下级以及监察机关、人事部门、和企事业单位按照行政隶属关系，对违反政纪的人员依法给予的一种法律制裁。按照本条规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位、监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分。目前我国实行公务员制度，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处分应当按照《国家公务员暂行条例》的规定执行。一般而言，给予行政处分大致分为三种情况：其一，对违法较轻，仍能担任现任职务的人员，可以给予警告、记过、降级处分;其二，对违法较重，不宜继续担任现任职务的人员，给予降职或者撤职处分;其三，对严重违法失职，屡教不改的，可以给予开除处分。具体给予违法行为人何种处分，应当由其所在单位、监察机关或者上级行政主管部门根据不同情况做出。

　　第四十四条 违反本法第三十七条第一款规定，截留、挪用防沙治沙资金的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　【释义】 本条是关于截留、挪用防沙治沙资金的直接负责的主管人员和其他责任人员所应当承担的行政法律责任和刑事法律责任的规定。

　　一、本法第三十七条第一款规定，任何单位和个人不得截留、挪用防沙治沙资金。防沙治沙工程是一项艰巨的任务，耗资巨大，其每一个项目工程都需要投入巨大的人力、物力和财力，没有资金保障很难完成。由于我国目前土地沙化形势严峻，防沙治沙已到了紧要关头，党和国家均给予了高度重视，本法第三十二条也对防沙治沙资金的保障作了明确规定，规定国务院和沙化土地所在地区的各级地方人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。通过这一条规定，我们可以看出，防沙治沙资金必须做到专款专用，每一笔资金都必须落实到相应的防沙治沙工程上。为了保证做到专款专用，本法第三十七条第一款对此作了专门规定，当事人违反这一规定，就应当承担本条规定的法律责任。

　　二、本条规定的法律责任有两种：

　　(一)行政处分，即监察机关或者违法行为人的上级行政主管部门在监督检查中，发现并确认违法行为人实施了本条列举的两种违法行为之一的，依照《国家公务员暂行条例》对违法行为人给予警告、记过、记大过、降级、撤职或者开除等纪律处分。

　　(二)刑事责任，违法行为人截留、挪用防沙治沙资金的行为如果违反《中华人民共和国刑法》，则应当承担相应的刑事法律责任。本条所称构成犯罪，主要是指违反《中华人民共和国刑法》第三百八十二条、第三百八十四条规定。

　　1.刑法第三百八十二条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。” “受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。”“与前两款所列人员勾结，伙同贪污的，以共犯论处。”

　　2.刑法第三百八十四条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大的、超过三个月未还的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。”“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。”

　　第四十五条 防沙治沙监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　【释义】本条是关于防沙治沙监督管理人员违法应当承担的刑事法律责任的规定。

　　一、本条中的“防沙治沙监督管理人员”，根据本法规定，是指依法享有实施防沙治沙监督管理的职权，并以防沙治沙监督管理部门的名义，对被监督管理的单位或者个人实施防沙治沙监督管理的人员，属于国家机关工作人员。这里所说的防沙治沙监督管理人员，不仅包括本法规定的国务院林业行政主管部门等有关行政主管部门，也包括其他依照法律规定行使防沙治沙监督管理权的部门的防沙治沙监督管理人员，如县级以上地方人民政府行使防沙治沙监督管理权的部门中实施防沙治沙监督管理权的人员。

　　二、按照《中华人民共和国刑法》规定，滥用职权罪是指国家机关工作人员违反法律规定的权限和程序滥用职权或者超越职权，致使公私财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。玩忽职守罪是指国家机关工作人员不履行、不正确履行或者放弃履行其职责，致使公共财产或者人民利益遭受重大损失的犯罪。徇私舞弊罪是指国家机关工作人员为徇私利或者亲友私情，利用职务之便，采取不正当手段为自己或者他人谋取利益的犯罪。根据本条规定，防沙治沙监督管理人员凡是实施了上述违法行为，构成犯罪的，就要依照《中华人民共和国刑法》的规定追究其刑事责任。

　　三、按照本条规定，防沙治沙监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成防沙治沙工程无法顺利完成，土地沙化趋势加重等，给国家、人民造成重大损失的，应当按照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。由于国家机关工作人员徇私舞弊，为徇个人私利或者亲友私情，置国家利益于不顾，从主观上较前两种犯罪严重，其性质更为恶劣，因此，《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第二款规定了较重的处罚。也就是说，防沙治沙监督管理人员因徇私舞弊，造成防沙治沙工程无法顺利完成，土地沙化趋势加重等，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处5年以下有期徒刑或者拘役;对情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。这里所说的“情节特别严重的”主要是指造成的经济损失数额特别巨大，或者造成公民死亡或者多人重伤等特别严重的后果，或者造成特别严重的政治影响的。

　　第七章 附则

　　第四十六条 本法第五条第二款中所称的有关法律，是指《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国气象法》.

　　【释义】本条是关于本法中所涉及的其他法律的规定。

　　一、防沙治沙是一项庞大的综合性治理工程，其治理的范围包括几十个省、自治区和直辖市，涉及的部门也很多，单靠林业部门一家难以胜任，必须由国务院统一领导，林业行政主管部门负责组织、协调、指导，林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构共同参与，各部门按照各自的职责，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。因此，各行政主管部门和机构之间的职责必须要由相应的法律规定，本条即对各行政主管部门和机构之间权利与义务相对应的法律作了明确的列举。国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构的职责分别在《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国气象法》作了规定。

　　二、《中华人民共和国森林法》第十条规定，国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林区工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。

　　《中华人民共和国草原法》第三条规定，国务院农牧业部门主管全国的草原管理工作，县级以上地方人民政府农牧业部门主管本行政区域内的草原管理工作。

　　《中华人民共和国水土保持法》第六条规定，国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区内的水土保持工作。

　　《中华人民共和国土地管理法》第五条第一款规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

　　《中华人民共和国环境保护法》第七条规定，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。

　　《中华人民共和国气象法》第五条第一款规定，国务院气象主管机构负责全国的气象工作。地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作。

　　三、在防沙治沙过程中，有关行政主管部门应当相应地按照上述所列举的有关法律的规定，按照各自的职责，密切配合，互相支持，共同做好防沙治沙工作。

　　第四十七条 本法自2002年1月1日起施行。

　　【释义】本条是关于防沙治沙法生效日期的规定。

　　一、法律生效日期的问题，是任何一部法律都要涉及到的问题。一部法律通过以后，就产生了从什么时候开始起生效、在什么地域范围内生效、对什么人有效的问题，这些问题就是法律的效力范围问题。法律效力范围包括时间效力、空间效力和对人的效力三个方面。法律的生效日期是法律的时间效力问题的规定。

　　二、法律时间效力又包括法律从何时开始起生效、到何时终止生效和法律生效后有无溯及力三个问题。我国以前制定的法律中，关于生效日期的规定，有以下几种情况：

　　(一)在法律条文中规定“本法自×年×月×日起施行”，如1998年6月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国执业医师法》第四十八条规定：“本法自1999年5月1日起施行。”直接规定了具体的生效日期;

　　(二)在法律条文中没有直接规定具体的生效日期，而是规定“本法自公布之日起施行”，但法律何时公布，根据我国宪法关于法律由国家主席公布的规定，则由国家主席发布主席令来确定。目前，国家主席一般都是于全国人大或者全国人大常委会通过法律的当天发布命令公布法律，如1998年6月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第十六条规定：“本法自公布之日起施行。”同日，国家主席江泽民发布主席令，公布了该法;

　　(三)规定一个法律的生效日期取决于另一个法律的制定和实施时间，如1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》第四十三条规定：“本法自全民所有制工业企业法实施满3个月之日起试行。” 当时，全民所有制工业企业法尚未制定出来，所以《企业破产法(试行)》最终开始生效的时间是《全民所有制工业企业法》1988年8月1日生效后3个月的1988年11月1日。本法采用的是上述的第一种形式，即直接规定了具体的生效日期。

　　三、为了使本法在通过以后能有一段时间做思想、业务、组织等方面的准备，以便更好地实施本法，本条规定：“本法自2002年1月1日起施行。”本法从2001年8月31日通过之日到2002年1月1日生效之日，共有4个月的时间，在这段时间内，有关部门、地方和单位，应当做好本法施行的准备工作：一是要认真清理以前制定的各种法规、规章、办法、规定等，凡发现与本法规定相抵触的，都要予以废止或者修改;二是本法规定的一些措施制度，需要一些配套规定进行具体化，有关部门应当抓紧制定有关的配套规定;三是有关部门应当做好本法的宣传工作，要在全社会进行广泛的防沙治沙法制宣传教育，使各部门、各行业、各单位以及每个社会成员都增强防沙治沙法制观念，以便更好地在本法生效后司法、执法。同时，也要对各级林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门及其防沙治沙管理监督检查人员进行防沙治沙法的学习和培训，为本法的正式实施创造良好的条件。2002年1月1日本法生效后，一切单位和个人都要严格遵守本法，按照本法的规定办事，有关部门尤其是主管部门要认真、严格地执行本法，做遵守本法、执行本法的模范，对于违反本法的行为，林业、农业等行政主管部门要依法予以惩罚，维护本法的权威和尊严。

　　四、此外，法律的时间效力问题，还涉及到法律有无溯及力的问题。所谓溯及力，又称溯及既往的效力，是指法律生效以后能否适用于生效以前的行为，如果适用，就表明具有溯及力，如果不能适用，就表明没有溯及力。我国的法律，一般是没有溯及力的，法律如果有溯及力，那么就应当在法律条文中对此作出明确的规定。《中华人民共和国防沙治沙法》没有关于本法有无溯及力问题的规定，这表明，本法没有溯及力，即本法施行以前的行为，将不能依据本法的规定进行处理。